PRIMER
PARCIAL FPyDT. CRONOGRAMA DESARROLLADO.
Actividad
financiera pública: concepto y estructura.
[PREGUNTA
DE EXAMEN: QUE ES LA ACTIVIDAD FINANCIERA? La ACTIVIDAD FINANCIERA pública
consiste en la puesta en marcha, por parte del Estado, de un conjunto de
acciones destinadas a la obtención de recursos y su aplicación o inversión
ulterior para efectivizar los objetivos constitucionales. No puede establecerse
en ella un orden lógico, ni cronológico. Es una actividad jurídica,
constitucional, que se desarrolla por medio de distintos mecanismos o técnicas
jurídicas (leyes, reglamentos, etc.).]
La
estructura de la actividad financiera comprende dos órdenes:
è
Subjetivo:
la actividad es siempre ejercida por el Estado o algún organismo público por él
delegada.
è
Objetivo:
es un fenómeno complejo conformado por los recursos públicos y los gastos
públicos. Juntos responden al fin de permitir cumplir con las finalidades
políticas; tiene carácter instrumental a fin de cumplir con los fines de
organización de la comunidad. Ambas facetas no pueden ser estudiadas por
separado –las de recursos y gastos-.
Corti
habla de tres elementos de la actividad financiera pública:
Sujeto:
el estado.
Núcleo
material: conjunto de acciones (recaudatoria y erogatoria) dirigidas a la
obtención de la renta pública.
Finalidad:
hacer efectivas las instituciones de la Constitución.
Recursos
y gastos públicos.
Recursos
públicos: Los
recursos públicos son todas aquellas sumas de dinero (principalmente), cosas o
bienes percibidos por el Estado y destinados al financiamiento del gasto
público.
Gastos públicos:
Son gastos
públicos las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en cualquier de sus
formas, en virtud de ley, para cumplir con la satisfacción de sus fines (cubrir
necesidades públicas).
El fenómeno financiero
en clave constitucional.
La constitución política
contiene una tensión entre las ideas de democracia y constitución.
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VOLUNTAD GENERAL
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LIMITE
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DEMOCRACIA
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CONSTITUCION
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La constitución
financiera es un límite (puede ser positivo – negativo) a la autoridad
colectiva o a las mayorías (en materia financiera). –VER MEJOR EN EL TEXTO DE CORTI-.
La importancia de la
renta pública.
Sin dinero un Estado es
inviable. El gobierno requiere de recursos para poder funcionar, Alberdi
escribió que “un gobierno gratuito, termina siendo un gobierno muy caro”, y
conduce indudablemente a la pérdida de soberanía, por la constante necesidad de
pedir préstamos para salir de crisis económicas, por ellos generadas.
Las instituciones
constitucionales implican un costo que debe ser financiado. En palabras de
Alberdi “no hay un Estado de Derecho soberano e independiente sin un Tesoro
soberano e independiente”. –VER MEJOR EN
EL TEXTO DE CORTI O GARCIA BELSUNCE O APOSTOLIDIS-.
El
poder financiero.
La
ACTIVIDAD FINANCIERA se asienta en
la noción de PODER FINANCIERO que es
la aptitud o facultad en abstracto que autoriza a realizar las acciones
financieras, y que puede manifestarse en distintos órdenes, no solo en el
terreno de los ingresos, tal como el poder tributario, el der crédito público,
el monetario o el presupuestario. Este poder financiero se encuentra en la CN
que es la que establece las tareas a cargo del Estado. La CN dispone que el
Estado debe cumplir con determinadas funciones y para que ello sea posible,
simultáneamente, le atribuye un conjunto de facultades financieras.
El
FENÓMENO FINANCIERO (el proceso
ingreso – gasto público), que constituye el objeto de la actividad financiera,
es un fenómeno unitario más allá de su composición compleja, ya que tanto las
decisiones sobre ingresos como las referidas a los gastos, en tanto son
actividades instrumentales o de medios, responden a un mismo fin: el
cumplimiento de los objetivos del programa constitucional.
Este
poder financiero se distribuye entre los distintos poderes del Estado mediante
una determinada atribución de competencias en materia financiera. Así, los
poderes legislativo y ejecutivo ostentan, cada uno, potestades financieras
propias. Por ej.: el Congreso tiene la facultad de crear institutos
recaudatorios, y el Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes financieras
y aplicarlos disponiendo la recaudación de los recursos.
La
constitución financiera: concepto y modelo argentino.
El
origen del poder financiero lo encontramos en la Constitución. Desde el punto
de vista de la actividad financiera, al sector de la constitución que crea,
justifica y regula se la suele denominar Constitución financiera, la cual
fijara los objetivos que deben cumplirse mediante el fenómeno financiero, los
mecanismos que pueden emplearse y cuáles son los órganos que deben ponerlos en
práctica. Establece y regula el poder financiero del Estado. Puede aparecer de
forma orgánica (como un capítulo especial dentro del texto constitucional), o
inorgánica (es decir, dispersa a lo largo de la constitución, tal como es el
caso de la nuestra).
La
constitución financiera da lógica a la unidad del fenómeno financiero ya que
todos los dispositivos con tal sustancia se encuentran allí previstos para
lograr los objetivos de la propia organización constitucional.
Hay
3 motivos que justifican la actividad financiera pública:
1.
Todo acto de gobierno se traduce en una decisión financiera porque represente
un gasto.
2.
La satisfacción de los derechos fundamentales de los ciudadanos cuestan dinero,
y por eso dependen de los gobiernos.
3.
Se debe garantizar un nivel igualitario de autonomía personal a los ciudadanos,
por la cual cada uno pueda ser capaz de elegir y materializar su propio plan de
vida. La distribución e los ingresos públicos es distribución de la autonomía
personal.
MODELO
ARGENTINO DE CONSTITUCIÓN FINANCIERA.
La
Constitución financiera argentina, se encuentra dispersa por todo el articulado
del texto constitucional.
El
primer eslabón viene dado por el art. 1 -al cual se pueden sumar los arts. 5,
121, 123, 126 y 129- que establece el federalismo como forma de Estado. El federalismo
político da lugar a relación financieras entre los distintos centro de poder político
que van a compartir competencias en cuanto a las fuentes de ingresos a las que
acceder y los gastos que van a tener que afrontar. Este fenómeno es conocido
como FEDERALISMO FISCAL.
También
es componente fundamental del sistema el art. 4 ya que enumera los recursos
integrantes del TESORO NACIONAL.
Por
su parte, los arts. 9 a 12 -inclúyase también a los arts. 4 y 75:1- regulan el régimen
aduanero nacional y consagran la prohibición de establecer aduanas interiores y
el libre transito de personas y mercancías por el territorio del país, ya que
solo tenemos una UNICA ADUANA y EXTERIOR. Es por ello que los el
establecimiento de tributos aduaneros o derechos de importación y exportación, son
facultad exclusiva del Congreso.
El
art. 16 fija la igualdad como base de los impuestos y las cargas publicas
mientras que el art. 17 tutela el derecho de propiedad de los habitantes en sus
relaciones entre si y frente al Estado. Es el art. 17 el que erige al Congreso
como único poder constituido capacitado para crear tributos consagrando, juntos
con los arts. 4, 52 y 75:1 y 2, el
principio de reserva de ley en materia tributaria.
Es
clave el art. 75 ya que regula todas las facultades de las que dispone el
Congreso para activar el fenómeno financiero. El inc. 1 da potestad exclusiva
sobre todos los recursos aduaneros; el 2 distribuye las facultades tributarias
entre la Nación y las provincias y, regula el régimen de coparticipación de
impuestos. El inc. 3 refiere la
posibilidad de establecer la afectación específica de determinados recursos.
El
art. 75 entre otras cosas faculta al Congreso a: contraer empréstitos y
arreglar el pago de la deuda publica, disponer de las tierras fiscales,
establecer un banco nacional que emita
moneda, sellarla y establecer su valor, acorar subsidios provinciales, arreglar
el comercio interprovincial, etc -incs. 4, 5, 6, 7, 9, 11 y 13-.
El
inc. 8, obliga al Legislativo a fijar anualmente el presupuesto de gastos y
recursos del país. Completando esta facultad-deber, el art. 100:6 dispone que
el Jefe de Gabinete (PEN) es el encargado de elevar al Congreso el proyecto de
presupuesto publico. El inc. 7 del mismo artículo impone al Jefe de Gabinete el
poder-deber de recaudar las rentas del Estado Nacional.
El
Derecho Financiero: noción, contenido, autonomía y relaciones con el Derecho
Tributario.
A
partir del concepto de ACTIVIDAD
FINANCIERA podemos definir al DERECHO
FINANCIERO público en dos sentidos: como una porción del ordenamiento
jurídico, es decir como el conjunto de nomas y principios que regulan la
actividad financiera del Estado, y como un saber científico o un sector de la
ciencia del derecho, o sea como el sector de la ciencia jurídica que tiene por
objeto de estudio la actividad financiera publica. Esta rama -el derecho
financiero- se relaciona con otros subsectores como el derecho tributario,
presupuestario, el de crédito público, etc., los cuales forman parte de él
debido al carácter unitario que la propia Constitución asigna al fenómeno
financiero.
Principios
constitucionales del Derecho Financiero: autonomía y suficiencia.
La
actividad financiera se encuentra reglada por principios comunes tanto para el
tema gastos como recursos.
LEGALIDAD
FINANCIERA: se
proyecta en todos los institutos financieros como consecuencia de la potestad
del Legislativo para desarrollar el poder financiero constitucional.
Muy
relacionados tenemos otros dos principios:
AUTONOMIA: refiere a la capacidad de
cada gobierno políticamente autónomo de tomar sus decisiones en materia de gastos
y recursos eligiendo los medios recaudatorios que consideren necesarios y el
destino que se les va a dar.
SUFICIENCIA: es el medio para garantizar
la autonomía; los recursos disponibles deben ser suficientes para financiar las
competencias que la Constitución les asigna.
Estos
principios los hallamos en el art.75:8 que dispone que el presupuesto se
realizara conforme a las pautas contenidas en el tercer párrafo del inc, 2 que
refiere a la coparticipación federal de impuestos. Si trasladamos los
principios allí previstos a la actividad financiera tenemos que ella debe ser
“equitativa, solidaria, y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional
(art. 75: 2 y 8).
Los
recursos públicos: concepto.
Los
recursos públicos son todos los medios económicos principalmente dinerarios con
los cuales dispone el Estado para financiar las erogaciones públicas. La
palabra RECURSO tiene el carácter de suma dineraria en potencia; esto es,
devengada pero no disponible, en cambio la palabra INGRESO público es la
riqueza que efectivamente ha ingresado en la tesorería del Estado y se
encuentra disponible para ser utilizada inmediatamente.
El
problema de las clasificaciones.
La
doctrina se ha abocado mucho al tema de la clasificación de los recursos, sin
embargo, la cantidad de criterios clasificadores es inversamente proporcional a
su utilidad, por lo que estas clasificaciones resultan inútiles en los estudios
constitucionales sobre el fenómeno financiero. No obstante, podemos clasificar
los recursos públicos en dos grandes grupos:
TRIBUTARIOS: Son todos aquellos derivados
de las obligaciones a cargo de las personas físicas o jurídicas que se
encuentren en los presupuestos de hecho que la ley determina, y que se sirven
de medio para la satisfacción de los fines del Estado –ver más arriba el
desarrollo de los tributos-.
è impuestos,
è tasas,
è contribuciones especiales.
NO
TRIBUTARIOS:
Comprende todo el patrimonio del estado representado en bienes de dominio
público o privado de él, capaces de generar ingresos públicos.
è venta o locación de tierras
(bs. de dominio público o privado del Estado):
è liberalidades: comprende los
contratos gratuitos que importan la transferencia de un bien sin
contraprestación, hay dos casos: donaciones efectuadas al Estado y sucesiones
vacantes.
è ejercicio de la actividad económica/industrial
del Estado: el Estado participa de Empresas (sea como dueño único o como
accionista) lo que puede generar ingresos o deudas.
è monopolios: pueden ser naturales o de hecho, es decir aquellos
donde el Estado puede producir por si una determinada cosa; o de derecho o fiscal, que son aquellos
donde el Estado constituye un monopolio para reservar una fuente de ingresos
para la hacienda pública.
è multas,
è crédito público: desarrollada
más adelante-.
è emisión de moneda: el art. 75
CN establece que está regulada por el BCRA en su carta orgánica, y leyes
especiales.
è renta de correos: establecida
por el art. 4 y que es un recurso exclusivo del Tesoro Nacional.
El
artículo 4 de la CN.
Se
lo conoce como CLAUSULA DEL TESORO y
viene a regular los recursos con los que cuenta el Estado para funcionar y
cumplir con los objetivos cristalizados por la comunidad en la constitución y expresados
mediante la formula de derechos y garantías. Cabe destacar que la enumeración
de recursos realizada por el constituyente no es taxativa. Lo que busca la CN
es asegurarse y distribuir una serie esencial de fuentes de ingresos pero en
nada impide que, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, se
recurra a otros recursos como serias los derivados del ejercicio estatal de
actividades productivas.
Enunciación.
Los
recursos enumerados en el art. 4 CN son:
1. LOS TRIBUTOS: “… las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso General”.
Como
los derechos aduaneros son un tipo de contribución, es más fácil entenderlos
después de haber definido la categoría general, en este caso son los tributos.
Podemos definir al tributo como un instituto financiero-recaudatorio creado y
establecido unilateralmente por el Estado, en virtud del poder financiero que
la constitución le otorga y como correlato del deber social de contribuir al
sostenimiento comunitario, mediante una técnica jurídica especifica; la ley,
mediante la cual se tipifican determinados hechos de la realidad como
imponibles y que, al ser realizados por los miembros de la comunidad hacen
nacer una obligación (obligación tributaria) que deberán satisfacer mediante
una prestación consistente en la entrega de una suma de dinero que nunca podrá
exceder su capacidad contributiva. Tiene como fin inmediato generar un recurso
económico, siendo uno de los instrumentos recaudatorios de los que dispone el
Estado a fin de ejercer la actividad financiera.
Tema
aparte es el “deber social de contribuir”
que rige, implícitamente antes de la reforma del ’94 y luego de ella, de forma
expresa, por el art. 75:22 CN “toda
persona tiene el deber de pagar los impuestos establecidos por la ley para el
sostenimiento de los servicios públicos” (Declaración Americana de Derechos
y Deberes del Hombre art. 36).
El
impuesto es un género que admite diversas especies:
a. Impuesto: es el tributo cuyo hecho
imponible consiste en una manifestación o presunción de riqueza, indicativa de
una capacidad contributiva, sin que exista una vinculación con una actuación
estatal determinada. Ej: ganancias.
b. Tasa: es el tributo cuyo hecho
imponible consiste en la prestación efectiva de un servicio por parte del
Estado, independientemente de si lo desea o no. Ej: ABL.
c. Contribución
especial:
tiene por hecho imponible una actividad particular del Estado que le va a
generar al sujeto gravado un beneficio identificable.
La
nota característica del tributo es la obligatoriedad, porque se establece
unilateralmente, exigiéndose independientemente de la voluntad del ciudadano.
El
poder tributario deriva del financiero, pero no implica que sea ilimitado en su
ejercicio, acotándose el mismo por un conjunto de principio, derechos y
garantías constitucionales frente a posibles abusos estatales. Algunos de estos
principios son comunes a todo el sistema constitucional sin importar la
materia, pero también existen otros que pertenecen en exclusivo al campo de las
relaciones tributarias, tales como: la generalidad, capacidad contributiva, no
confiscatoriedad, progresividad, proporcionalidad, etc.
1.a. Capacidad
contributiva:
es la aptitud económica de los individuos para participar en la financiación de
los gastos públicos mediante una relación tributaria. Puede apreciarse desde
tres puntos: como fundamento ético-jurídico del deber de contribuir, como
medida a partir de la cual se establece la carga fiscal a cada contribuyente y
como límite a la facultad tributaria estatal. Implica, también, la
exteriorización de cierta aptitud económica que ha sido valorada por el
legislador como susceptible de poner a cargo de quien la configure el aporte de
una suma de dinero al Estado.
1.b Generalidad: es una derivación del deber
de contribuir, implica que éste es un deber general y corresponde a todos los
ciudadanos. Todos aquellos que posean capacidad contributiva deben aportar su
esfuerzo al financiamiento de la colectividad. La facultad de eximir es un
beneficio a utilizarse con cuidado para no subvertir la generalidad.
1.c.
Proporcionalidad:
aporta la necesidad de que el tributo exigido a los ciudadanos se determine
mediante una relación que guarde una razonable proporción con la capacidad
contributiva del sujeto llamado a contribuir.
1.d
Progresividad:
aspira a que el sistema global afecte con mayor intensidad a quienes mas tienen
y con menos intensidad a quienes menos tienen. Algunos identifican este
principio con la capacidad contributiva.
1.e. No
confiscatoriedad:
cuando un tributo excede los límites de la capacidad contributiva, esa porción
constituye una absorción patrimonial no tolerable que transmuta al tributo en
una confiscación de la propiedad, derecho constitucionalmente protegido por el
art. 17, prohibiéndola como sanción penal.
Doctrinariamente
podemos verla en el caso “Melo de Cané,
Rosa s/ suc. test. s/ inconstitucionalidad de impuesto a las sucesiones de
Pcia. de Bs. As.” en el que la CSJN sostuvo que el poder de crear impuestos
está sujeto a ciertos principios, y entre otros, al que se distribuyan con
justicia. Señalo que el impuesto con una alícuota del 50% era una verdadera
exacción o confiscación que restringía excesivamente el derecho de propiedad ya
que alcanzaba una parte sustancial de la propiedad o la renta de varios años de
capital gravado”. La Corte definió que existe confiscatoriedad cuando se
produce “una absorción por parte del Estado de una porción sustancial de la
renta o el capital”. El problema central era determinar cuándo existía tal
“absorción sustancial”. La Corte determino este monto en 33%, lo que lo
convertía en un numero arbitrario, carente de sustento jurídico. Dicho límite
es relativo, variable con el tiempo y aun susceptible de diferenciaciones en un
mismo tiempo.
La
confiscatoriedad no se produce por aplicarse una alícuota de un 33%, sino que
se toman en cuenta otra serie de parámetros que demuestran una absorción
irrazonable de riqueza que termine afectando la situación o actividad del
contribuyente.
1.f. Solidaridad
e igualdad:
la tributación debe ajustarse a estas dos pautas que exige el sistema (75:2 y 8
CN), lo que puede hacer necesario establecer un impuesto más alto a
determinados contribuyentes para mejorar la situación de otro grupo de
individuos. Esto puede justificar, en algunos casos, alícuotas que superen
ampliamente el 33%, que seguirían siendo perfectamente constitucionales en la
medida que se respeten los demás principios y garantías como la reserva de ley.
2. LOS DERECHOS
DE IMPORTACION Y EXPORTACION: “… producto de derechos de
importación y exportación…”,
los cuales pertenecen de forma exclusiva a la Nación y son los llamados
tributos aduaneros, los cuales gravan el comercio exterior. Existen también
otros impuestos que gravan el comercio exterior, pero no la entrada y salida de
mercaderías. Estos también son exclusivos de la Nación. A esta categoría de
impuestos también les son aplicables todos los principios constitucionales de
la tributación. En especial el principio
de reserva de ley: este principio determina que todo tributo debe ser establecido completamente por el PL
mediante una ley formal-material (arts. 4, 17, 52 y 75).
Por
medio de este principio se ha criticado duramente la norma del art 755 del
Código Aduanero que delega en el PE la facultad de gravar o desgravar
mercaderías, y modificar el derecho de exportación (inc. 1)etc., siempre y
cuando tal facultad se ejerza para lograr una serie de finalidades enumeradas
en el inc. 2 del mencionado artículo del código aduanero. Lo previsto en este
art. choca con lo establecido por el art. 76 de la CN ya que resulta violatorio
del principio de reserva de ley en materia de tributación.
La
Corte tuvo oportunidad de referirse a la delegación en materia tributaria
aduanera en un caso donde declaro la inconstitucionalidad de una resolución por
la cual se había establecido un derecho de exportación para un grupo de
mercaderías y que se fundaba, entre otras normas, en la delegación del art. 755
del código aduanero. Aquí la CSJN señalo que los elementos estructurales del
tributo deben estar establecidos, necesariamente por ley, no siendo posible la
delegación de conformidad con lo regulado en el art. 76 de la CN.
A
pesar de ello, la Corte sostuvo que únicamente, y en la medida que se fijen las
bases de la política legislativa, podría delegarse la facultad para fijar la
alícuota del derecho aduanero dentro de un mínimo y máximo fijado por el
Congreso. En conclusión, si bien no se declaró la inconstitucionalidad del 755,
puede inferirse que resulta inconstitucional la delegación para establecer
derechos de exportación o desgravar ciertas mercaderias sometidas a dicho
impuesto.
3. VENTA O
LOCACION DE LA TIERRA PÚBLICA: los
recursos que provienen de “la venta o locación de tierras de propiedad
nacional” tienen su correlato competencial en el art. 75:5 CN que le da la
facultad al Congreso para efectuar estas operaciones. Por ello se configura
aquí también la reserva de ley. Las suma provenientes de la explotación del
dominio del Estado Nacional integraran el Tesoro Federal.
4. LAS RENTAS DE
CORREO: son
otro tipo de recursos tributarios; históricamente han sido insignificantes. La
Corte ha interpretado desde el art. 4, que las provincias no pueden someter a
los prestadores de estos servicios al impuesto sobre los ingresos brutos ya que
se trata de una fuente de recursos exclusiva de la Nación.
5. EL CREDTIO
PUBLICO
(desarrollado abajo).
El
crédito público: introducción.
El
CREDITO es sinónimo de confianza en
la solvencia y en la buena predisposición a cumplir las obligaciones asumidas.
El CREDITO PUBLICO es la confianza
que goza el Estado en ese sentido.
Oria dice que el CREDITO PUBLICO es la
aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero
o bienes en préstamo basada en la confianza de que goza por su patrimonio, por
los recursos de los que pueda disponer, o por su propia conducta anterior
frente a situaciones similares.
El
EMPRESTITO es una operación
específica mediante la cual, a través de la utilización de su crédito, el
Estado recibe una suma de dinero con el compromiso de devolverla en el futuro.
Esta obligación de restituir las sumas entregadas se denomina DEUDA PUBLICA. Existe una teoría que lo
define como un tipo de contrato administrativo, o mutuo oneroso administrativo;
requiere de un acuerdo de voluntades.
El EMPRESTITO es el vínculo jurídico por
medio del cual el Estado obtiene dinero en préstamo de manos de particulares u otras
instituciones públicas –del país o del extranjero-.
La DEUDA es el resultado patrimonial
–pasivo- de haber obtenido un préstamo en dinero –activo-. Puede definirse como
el conjunto de obligaciones que asume el Estado al contraer un empréstito, el
que abarca tanto aquellas consistentes en la devolución del capital, como
aquellas otras relativas al pago de los intereses.
[PREGUNTA
DE EXAMEN: DELEGACIONES. RELACION ART. 4 Y 75:4 Y 7. Respecto de este recurso
también rige la reserva de ley, pues el Congreso es el único autorizado a
comprometer el crédito del Estado y disponer como cumplir con la devolución de
los desembolsos (art. 75:4 y 7). El art. 4 finalmente, impone una limitación en
la materia, disponiendo que las operaciones de crédito público solo puedan ser
concretadas ante urgencias nacionales o empresas de utilidad nacional.]
[PREGUNTA
DE EXAMEN: DEFINICION LEGAL DE CREDITO PUBLICO: Esta dada en el art. 56 de la
LAF que establece que es la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el
objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones
reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para
reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los
intereses respectivos.]
LIMITE
AL CREDITO PUBLICO: está prohibido contraer deuda para financiar gastos
operativos.
Régimen
constitucional y legal.
·
Normas de la CN.
Facultades de la Nación y las provincias.
La CN establece una fuerte impronta del principio de reserva de ley
en materia de crédito publico; en su art. 4, establece que es el Congreso quien
decreta los “empréstitos y demás operaciones de crédito”, cuyo destino es la
cobertura de “urgencias de la Nación o empresas de utilidad pública”.
[PREGUNTA
DE EXAMEN: RELACION ENTRE EL ART. 4 Y EL 75: 4 Y 7. DELEGACIONES. Correlativamente
los incs. 4 y 7 del art. 75 establecen que compete al Congreso contraer
empréstitos sobre el crédito de la Nación, a la vez que arreglar el pago de su
deuda interior y exterior. A pesar del principio de reserva legal, usualmente
el Congreso suele habilitar al PEN para que haga efectiva esta facultad, dentro
de las previsiones legales establecidas, sea con carácter general –en la LAF,
ley del BCRA, ley de ministerios y otras leyes generales- o con carácter
específico en la ley anual de presupuesto.]
Por otro lado, de la conjugación de los arts. 121 y 126 CN, queda
claro que las provincias también pueden hacer uso de su crédito público y
contraer empréstitos. El art. 124 CN da una pauta en cuanto a que en ejercicio
de esas competencias –entre otras- no han de afectar el crédito publico de la
Nación. Las normas respectivas de las provincias (constituciones y demás
legislación) son las que rigen lo relativo a su endeudamiento, sin perjuicio de
que algunas normas federales también puedan ser de aplicación en caso de deuda
provincial.
·
Normas de la LAF
24.156.
El Congreso Nacional, en la LAF, ha regulado lo atinente al sistema
de crédito público.
El art. 56 es quien da la definición (ver arriba).
Posteriormente el art. 57 y establece que es la deuda pública,
mencionando todas las formas en que se puede originar:
a. Por emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de
largo y mediano plazo, constitutivos de un
empréstito.
b. Por emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento
supere el ejercicio financiero.
c. Por la contratación de préstamos.
d. Por la contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago
total o parcial se estipule realizar en el transcurso de 1 ejercicio financiero
posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan
devengado anteriormente.
e. Por otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento
supere el periodo del ejercicio financiero.
f. Por la consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.
También indica que a los fines de la deuda se podrán afectar
recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o
recursos públicos anuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o
contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras
partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o cualquier otro modo de
mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a
contraerse.
Y, en su parte final, indica que no se considera deuda pública la
deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del art. 82
LAF. Dicho artículo autoriza a la TGN a emitir letras del Tesoro para cubrir
las deficiencias estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley
de presupuesto general. Estas letras deben ser reembolsadas durante el mismo
ejercicio financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser
reembolsadas se transformaran en deuda pública y deben cumplirse para ellos con
los requisitos que establece el título III de la LAF.
Asimismo, el 83 autoriza a los organismos descentralizados, dentro
de los límites que prevean sus respectivos presupuestos, para que, previa
conformidad de la TGN, puedan tomar prestamos temporarios para solucionar sus
déficits estacionales de caja, siempre que cancelen esas operaciones en el
mismo ejercicio financiero.
De acuerdo al art. 68 LAF el organismo rector del sistema de crédito
público es la Oficina Nacional de Crédito Publico (ONCP), y su misión es
asegurar una eficiente programación, utilización y control de los medios de
financiamiento que se obtengan gracias a operaciones de crédito público.
El art. 69 detalla las competencias de la ONCP. Ninguna entidad del
sector público nacional podrá iniciar trámites para realizar operaciones de
crédito publico son la autorización de la ONCP (art. 59 LAF).
El principio de reserva de ley en materia de crédito público también
aparece reflejado en el art. 60 LAF al expresar que la Administración Pública
central no podrá formalizar operaciones de crédito que no estén contempladas en
la ley de presupuesto general para el ejercicio respectivo o bien en una ley
específica. Añade que la ley de presupuesto general debe indicar, como mínimo,
las siguientes pautas: 1) tipo de deuda, especificando si es interna o externa;
2) monto máximo autorizado para la operación; 3) plazo mínimo de amortización;
4) destino del financiamiento.
El art. 64 obliga a que lo avales, fianzas o garantías de cualquier
naturaleza que cualquier ente público otorgue a personas ajenas al sector deben
ser dadas por ley, salvo que se trate de instituciones financieras públicas
(ej. BNA).
Extrañamente, quedan fuera del alcance de la norma del art. 60 LAF
las operaciones de crédito público que formalice el PEN con los organismos
financieros internacionales de los que la Nación forma parte. Además, el 65
autoriza al PEN para realizar operaciones de crédito público para reestructurar
la deuda pública y los avales otorgados, mediante su consolidación, conversión
o renegociación, en la medida en que ello implique un mejoramiento de los
montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.
Empréstito
y deuda.
El
EMPRESTITO es una operación
específica mediante la cual, a través de la utilización de su crédito, el
Estado recibe una suma de dinero con el compromiso de devolverla en el futuro.
Esta obligación de restituir las sumas entregadas se denomina DEUDA PUBLICA. Existe una teoría que lo
define como un tipo de contrato administrativo, o mutuo oneroso administrativo;
requiere de un acuerdo de voluntades.
El EMPRESTITO es el vínculo jurídico por
medio del cual el Estado obtiene dinero en préstamo de manos de particulares u
otras instituciones públicas –del país o del extranjero-.
Naturaleza
jurídica del empréstito y la deuda.
El empréstito público puede tener naturaleza contractual o bien tributaria
según Naveira de Casanova, mientras
que Villegas considera que puede
tener naturaleza soberana o contractual.
En el primer caso, naturaleza
contractual, se estará frente a un contrato libremente convenido entre las
partes, el Estado y el prestamista (público o privado). Por lo general, el
Estado establece las condiciones y el particular las acepta al suscribir el
contrato de préstamo (adquiriendo títulos de la deuda a las condiciones
ofrecidas, en una suerte de contrato de adhesión), aunque bien puede ocurrir
que el contrato sea discutido entre el Estado y el prestamista, como suele
pasar con los préstamos solicitados a los organismos multilaterales de crédito.
En el segundo caso, naturaleza
tributaria, también puede suceder que el empréstito sea obligatoriamente
establecido por el Estado, llamándose “forzoso” u “obligatorio”, y tener
naturaleza tributaria, asimilándose a un impuesto en cuanto a su obligatoriedad
y forma de pago, pero distinguiéndose de este en cuanto a que la detracción de
capital no es a titulo definitivo porque el Estado se compromete a su
restitución. Será una suerte de impuesto para el uso de un capital.
Naturaleza de la deuda como acto
de soberanía (Villegas): esta teoría es sostenida por algunos autores en
base a los siguientes fundamentos: 1) son emitidos en virtud del poder soberano
del Estado; 2) surgen por autorización legislativa; 3) no hay persona
determinada en favor de la cual se establezcan las obligaciones; 4) el
incumplimiento no da lugar a acciones judiciales; 5) no hay acuerdo de
voluntades en el empréstito, porque los títulos se lanzan al mercado con un
valor establecido, y la voluntad de los prestamistas no interviene en el
proceso formativo de la obligación.
Con relación a la deuda
pública en general, su naturaleza jurídica es la de una obligación que
adquiere el Estado para pagar a sus acreedores las sumas convenidas.
Tanto si el empréstito es voluntario como si es forzoso, el Estado
conserva sus potestades constitucionales, y las condiciones establecidas en su
momento para el empréstito que originó la deuda primitiva pueden ser variadas,
con mayor o menor libertad para los particulares prestamistas, quienes se verán
frente a una situación bastante difícil, ya que si aceptan las nuevas
condiciones, podrán hablarse de una novación en el contrato original que da
origen a otro contrato pero nuevo, si no lo hacen, habrá que ver que actitud
toman en cuento a reclamar ante los tribunales por el incumplimiento del Estado
relativo a la deuda original, con suerte diversa.
Por otro lado, la modificación establecida por el Estado en un
contrato preexistente pueden tener naturaleza tributaria, con lo cual queda
exhibido que las situaciones que pueden plantearse son tan variopintas que es
difícil ofrecer un panorama completo de todas ellas. Lo útil será, en cada caso
ocurrente, estudiar detenidamente la situación planteada, el marco normativo
aplicable, y discernir la naturaleza jurídica de la deuda en tales condiciones.
Para todos los empréstitos pero fundamentalmente para los
voluntarios, es altamente conveniente para la reputación del crédito publico de
un Estado que éste cuide de cumplir rigurosamente con las condiciones
propuestas, en tiempo y forma, a fin de alimentar la confianza que los
particulares prestamistas (sean grandes empresas o pequeños ahorristas) han
depositado en él, y obtener así una mejor tasa de interés al solicitar los préstamos.
Tipos
de empréstitos.
Fuentes
de emisión.
Se denominan fuentes de
financiamiento mediante el crédito público a aquellas personas o
instituciones de las cuales pueden provenir los capitales que toma el Estado
para sí, mediante operaciones de deuda.
1. Los individuos.
Se hace referencia a la población del país en general. Son los
denominados pequeños “ahorristas”, es decir, gente común que puede disponer de
ciertas sumas de dinero para realizar inversiones de carácter reducido.
2. La banca privada y la banca pública.
El sistema bancario comercial es otra alternativa para la captación
de capitales por parte del Estado. Son empresas comerciales dedicadas a transar
en el mercado de capitales (prestar y recibir depósitos). Los bancos toman
fondos de los particulares, sea depósitos a la vista (cuentas corrientes, cajas
de ahorro) o bien por medio de determinadas inversiones y, a fin de obtener una
rentabilidad que les permita pagar portales inversiones de los particulares,
han de procurar otras operaciones con esos fondos. Una de las posibilidades
que, en teoría, es la más segura, es la compra de títulos de la deuda pública.
3. Otras empresas e instituciones financieras NO bancarias.
Además de la banca, hay otras empresas que tienen disponibilidad de
capitales y han de buscar una inversión rentable y segura para ellos. Es el
caso de las compañías de seguros, de otras entidades financieras, etc., cuyo
objetivo comercial no es directamente la intermediación en el crédito, pero que
deben procurar rentabilidad al capital que manejan (sea propio o administrado por cuenta de los
propietarios) a fin de poder prestar los servicios convenidos con terceros.
4. El banco central.
El Estado puede emitir títulos que deposita luego en el BCRA quien,
a su vez, le pone a disposición una suma equivalente. Implica, de manera indirecta,
la creación de medio de pago (emisión monetaria).
Formas
de emisión de la deuda.
El precio de emisión es el valor del contrato de empréstito, o sea
lo que va a desembolsar el prestamista para comprar cada título de deuda. El
precio puede tener tres alternativas:
a. A LA PAR: Cuando el título es adquirido a la par, el interés que el Estado
paga por su título es el nominal, es decir el que figura en el contrato.
b. BAJO LA PAR: Cuando el título es adquirido debajo de la par, el interés real que
paga el título es mayor que el indicado en el contrato, porque lo pagara sobre
el valor de reembolso, y no sobre el valor de adquisición. Es la forma de
emisión más común a fin de atraer adquirentes.
c. SOBRE LA PAR: cuando el título es adquirido sobre la par, ocurre lo contrario, en
cuanto a que el interés real que devengara será inferior que el expresado.
Deuda
pública: tipos.
El art. 58 de la LAF solo describe 4 clasificaciones importantes:
1.
Deuda interna: es deuda externa cuando el dinero obtenido en préstamo por el
Estado surge de la propia economía nacional. Jurídicamente lo es aquella que se
emite y se paga dentro del país.
2.
Deuda externa: es deuda externa si el dinero prestado proviene de economías
foráneas. Jurídicamente lo es aquella cuyo pago debe hacerse en el exterior,
mediante transferencia de valores, y especialmente cuando no es aplicable la
ley nacional sino la extranjera.
3.
Deuda directa: es aquella asumida por la Administración Central en calidad de
deudor principal.
4.
Deuda indirecta: es la constituida por cualquier persona física o jurídica, pública
o privada, distinta de la Administración Central, pero que cuenta con su aval,
fianza o garantía.
Extinción
de la deuda pública:
A.
PAGO (forma normal de cancelación): el principal efecto del empréstito, en tanto préstamo dinerario, es
el pago de su precio, que son los intereses, hayan sido convenidos o aceptados
libremente (empréstitos voluntarios) o fijados unilateralmente por el Estado
(empréstitos forzosos).
B.
AMORTIZACION.
C.
CONVERSION.
D.
CONSOLIDACION: consiste en una particularidad de la conversión, puesto que importa
un aplazamiento del momento del vencimiento de la deuda original, sustituyendo
dicha deuda por una nueva (novación).
E.
REPUDIO DE LA DEUDA: se da cuando el Estado desconoce o niega su origen, por
consideraciones jurídicas o políticas. Es un incumplimiento voluntario y
deliberado, sea de la obligación de abonar los intereses, o de devolver el
capital, o ambas a la vez.
F.
DEFAULT O INCUMPLIMIENTO DE LA DEUDA: es la situación que se da cuando el Estado, al momento del
vencimiento del plazo del empréstito comunica la imposibilidad de pago de la
deuda, incurriendo en la mora en el cumplimiento.
El
gasto público: concepto, el problema de las clasificaciones, regulación
jurídica y principios constitucionales.
Concepto.
Se
denominan gastos públicos a las erogaciones dinerarias que realiza el Estado,
autorizadas en virtud de ley, para cumplir con la satisfacción de las
necesidades públicas. Tiene como finalidad satisfacer el autogobierno
colectivo, por lo tanto si no están autorizados debidamente por el Congreso, no
se pueden realizar.
Según
Villegas, la denominación “gastos públicos” es genérica y comprende dos grandes
clases de gastos, netamente diferenciables, como veremos:
a.
Las erogaciones públicas que comprenden todos aquellos gastos públicos
derivados de los servicios públicos y del pago de la deuda pública.
b.
Las inversiones patrimoniales que comprenden los gastos relacionados con la adquisición
de bienes de uso o p y producción y con las obras y servicios públicos.
El
art. 75:8 CN establece un concepto amplio de gasto público al indicar que el
Congreso debe fijar el presupuesto de la Nación, que en cuando a los gastos ha
de vincularse con las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de
ese artículo: ha de contemplar criterios objetivos de reparto; será equitativo
solidarios y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Además, el gasto público debe estar dirigido a impulsar el programa general de
gobierno y el plan de inversiones públicas.
El
Estado por medio de la función del gasto público, ha de actuar para incrementar
la económica nacional y para redistribuir la riqueza.
Clasificaciones.
De
acuerdo a Villegas, en nuestro país, las disposiciones más modernas en materia
presupuestaria contienen una clasificación de gastos públicos por su fuente de
financiamiento que tiene en cuenta la diferencia entre gastos ordinarios y
extraordinarios. Así lo ha decidido la Secretaria de Hacienda por res. 56/96,
que cumple con lo ordenado por el art. 14 in fine de la ley 24.156. Dicha
resolución señala como conveniente que, por regla general, los recursos
permanentes financien gastos permanentes, los recursos transitorios gastos
transitorios, y los recursos por única vez financien gastos por única vez.
Finalmente el art. 56 de la LAF prohíbe expresamente realizar operaciones de
crédito público para financiar gastos operativos.
Lo
anterior significa que la vieja clasificación en cuestión ha retomado vigencia
especialmente cuando es adoptada normativamente y se otorga validez a
principios atinentes a una administración ordenada. Por eso, la actual noción
de diferenciar gastos ordinarios y extraordinarios es cada vez más parecida a
la que distingue entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de
inversión (o de capital).
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO:
son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable para el
correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la
administración en general.
GASTOS DE
INVERSION:
son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo
del patrimonio público.
GASTOS DE
SERVICIOS:
son aquellos en los que se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado
o una cosa comprada (hay contrapartida)
GASTOS DE TRANSFERENCIA: estos implican que no hay
contravalor alguno y el propósito de la erogación es exclusivamente promocional
o redistributivo.
NOSOTROS
EN CLASE VIMOS COMO CATEGORIAS DEL GASTO:
è GASTOS DE CONSUMO (PARA ADQUIRIR BIENES DE CONSUMO).
è GASTOS PARA ADQUIRIR BIENES DE CAPITAL (EJ. PARA COMPRAR INMUEBLES
PARA EL ESTADO).
è BENEFICIOS FISCALES: ES DECIR, RENUNCIA DEL ESTADO A UN DETERMINADO
RECURSO.
è GASTOS DE TRANSFERENCIA: EJ. SUBSIDIOS.
El aumento del
gasto público: tipos de causales que lo provocan –Naveira-.
1. Aparentes: equivale a decir que son
ficticias y, en consecuencia, deja de ser una autentica causa, tal es el caso
de: a) envilecimiento de la moneda: pérdida de valor por efecto de la inflación;
b) modificaciones en los criterios de contabilidad pública.
2. Relativas o
mixtas: se
hallan compensadas en si mismas puesto que los aumentos de los gastos ocurren
paralelamente al crecimiento de los recursos, por ejemplo: a) aumento del
territorio; b) aumento de la población.
3. Reales: en estas el aumento del gasto
público puede considerarse tanto en términos absolutos como relativos. Es
decir, que la cifra que arroje el gasto, inclusive deflactada, demuestra que se
ha gastado más que en ejercicios anteriores, tal es el caso de: a) incremento
de la renta nacional; b) crecimiento de las tareas y funciones a cargo del
Estado; c) aumento del costo de los bienes y servicios intermedios que emplea
el Estado; d) costo de guerras, defensa nacional y armamentismo; e) crecimiento
de la burocracia y del aparato político del estado; f) cambios e innovaciones
tecnológicas; g) factores socio-culturales.
Regulación
jurídica y límites constitucionales –Naveira-.
El concepto de
“programa constitucional”.
Este
concepto hace referencia a los fines, valores y objetivos que persigue una
determinada constitución. En nuestra carta magna podemos verla, por ejemplo, en
el preámbulo. Como dice Valcarcel, el programa constitucional ilumina y
condiciona de tal manera las instituciones jurídicas de un país, que estas,
para responder a criterios de justicia, no deben estar solo al servicio de sus
fines y objetivos específicos, sino también al servicio de los fines y
objetivos constitucionales.
Aspectos
constitucionales de la función ingreso-gasto.
De
acuerdo con lo dicho, se desprende fácilmente que el Derecho Financiero al
ocuparse de los ingresos públicos y de su aplicación a los gastos públicos, es
esencialmente redistributivo, y que su eje central no son los ingresos
tributarios, sino primordialmente los problemas del empleo de esos ingresos
públicos, es decir los gastos públicos.
La
ordenación jurídica constitucional del Derecho Financiero lleva a un enfoque
total y unitario del fenómeno financiero, como un proceso de interdependencia
de ingresos y gastos públicos.
El
fenómeno financiero implica la regulación de la circulación de riqueza, de los
particulares hacia el Estado, y este que vuelve a aplicarlo para la
satisfacción de necesidades comunes y colectivas que, en definitiva, son el
conjunto de necesidades de cada uno de los individuos. Fuentes Quintana señalo
que el gasto público también requiere la concreción de la justicia, y por
varias razones. En primer lugar, por un deber de coherencia, ya que si los
tributos han de distribuirse según la capacidad económica y la progresividad,
es una incoherencia que, en el otro “momento financiero”, el del gasto público,
se destruya lo hecho por la vida de la detracción. En segundo lugar, por un
principio de trascendencia, ya que la norma constitucional garantiza un
conjunto de derechos, lo que implica un aumento necesario del gasto público. Si
ese gasto no se rigiese por principios de equidad, se estaría incumpliendo con
lo hecho por la vía del ingreso.
Naturaleza
jurídica del gasto público. Características. Justiciabilidad de las decisiones
en materia de gasto público.
La
Hacienda Pública tiene flujos de salida (gastos públicos) con el fin aplicar
los ingresos obtenidos (ingresos públicos) a la realización de las diferentes
funciones que el Estado tiene que realizar. Tales egresos dinerarios asumen la
forma de obligaciones, gracias a las cuales el gasto se materializa. Hoy no
cabe duda del carácter jurídico que reviste el gasto público, así como de que
puede ser juzgado con relación a parámetros jurídicos de justicia, además de
los relativos a los procedimientos y controles.
Desde
la perspectiva política, el gasto público siempre fue considerado como una
libre decisión de los gobiernos, en cuanto responsable de la política
económica. En el proceso de avance hacia consideraciones jurídicas del gasto
público ha tenido notable influencia la constitucionalización de ciertos
principios que plasmaron exigencias materiales del gasto, lo que contribuyó a
impedir el mantenimiento de esa libre decisión del Parlamento a la hora de
gastar. Al contrario, el gasto público se ve obligado por ciertos principios y
exigencias de todo Estado Social y Democrático de Derecho, que importa asegurar
determinados niveles mínimos de derechos para sus habitantes.
En
algunos fallos, la CSJN sostuvo que el Estado tiene el deber de realizar
prestaciones positivas, de manera que no se torne ilusorio el ejercicio de los
derechos constitucionalmente reconocidos.
En
algún sentido, la decisión sobre como orientar el gasto publico siga teniendo
un componente político importante, pero deja de ser considerada como
absolutamente discrecional entre un abanico inagotable de alternativas
posibles. Es evidente que una ley de presupuestos no podría ser manifiesta y
claramente contraria a los fines sociales contenidos en la CN.
Si
bien cada gasto público concreto se traduce en un esquema obligacional,
considerado de manera global no encaja en la relación obligacional. Esa función
del gasto público tiene varias características, a saber:
a.
Es una actividad desarrollada por un ente público. Su titular siempre ha de ser
un ente público (sea territorial o institucional).
b.
Por su objeto, el gasto público es una actividad instrumental, ya que no está
dirigida a satisfacer fines inmediatos sino a ordenar medios económicos a
través de una tarea de gestión y movimiento de fondos públicos.
c.
El gasto público, como actividad, debe sujetarse a las disposiciones relativas
a la distribución de competencias entre los diversos niveles del Estado.
Principios
constitucionales en materia de gasto público.
Los
principios relativos al gasto público establecen criterios para este instituto
en su totalidad, como parte de la ordenación constitucional de la actividad
financiera, que obligan a los poderes públicos al momento de realizar los
gastos públicos.
El
principio de reserva de ley indica
que la CN le asigna exclusividad al PL una buena parte de la ordenación de los
gastos públicos, al tener la potestad presupuestaria para decidir cuáles serán
los objetivos a cumplir durante el ejercicio y cuales los gastos respectivos.
El
principio de legalidad es que el
sujeta a la Administración para hacer efectivo el gasto público, ya que debe
existir una previa autorización legislativa, dictada mediante una norma con
forma y contendí de ley. Es decir, la Administración solo puede realizar gastos
de acuerdo con las leyes.
El
principio de asignación equitativa de
fondos públicos, significa que la asignación del gasto debe realizarse de
acuerdo con criterios justos, equitativos. Ello implica, que ha de garantizarse
una mínima satisfacción de ciertas necesidades públicas por encima de los
intereses particulares. Este principio sirve a los fines de valorar la justicia
de la asignación de los recursos. La asignación es equitativa cuando se
contempla un volumen suficiente de recursos económicos para hacer frente a las
necesidades públicas. Ello importa: a) establecer objetivamente que necesidades
son susceptibles de ser cubiertas mediante los gastos públicos; b) determinar
cuál es el volumen concreto de gasto público que debe asignarse para cumplir
con ciertos parámetros de equidad, es decir el nivel de satisfacción concreto
de esa necesidad. Determinar cuáles de las necesidades humanas son “necesidades públicas” remite a
consideraciones jurídicas pero también políticas. La determinación del volumen
concreto del gasto público a efectuar es otra cuestión problemática, pero que tiene
solución jurídica clara en casos extremos, de supresión o indebida reducción de
los créditos destinados a gastos vinculados con alguna de esas necesidades
humanas básicas. Solo en tales casos se podrá hablar de una lesión a algún
derecho humano dada la falta de equidad en la asignación del gasto.
Los
principios de eficacia y economía del gasto público. Una vez
asignado equitativamente el gasto público, es preciso que la Administración
respete ciertas reglas de eficiencia y economía, y que limite la discrecionalidad
a la hora de adoptar las decisiones financieras relativas a la ejecución. La eficiencia persigue que los fines
propuestos se consigan realmente, hablamos de la utilización correcta e idónea
de los medios objetivamente más eficaces para obtener los fines propuestos. Se
busca la eficiencia en la provisión de la los bienes y servicios públicos, para
lograr una óptima relación entre resultados obtenidos y recursos empleados. La
economía importa que los recursos económicos manejados por el Estado, escasos
por definición se empleen de forma tal que se obtenga la más amplia
rentabilidad del gasto público. Esa rentabilidad, ha de medirse en términos
económicos y sociales.
Limites
jurídicos.
Son
límites jurídicos cuando ellos estén establecidos en normas del ordenamiento.
Cabe recordar que un límite está en la CN, y es el referido a la inversión del
gasto público con fines de utilidad pública (art. 4 CN, en cuanto a los
empréstitos para empresas de utilidad nacional; art. 17, en cuanto la
expropiación debe ser realizada por causa de utilidad pública; art. 75 inc. 2
en lo relativo a que las contribuciones directas que establezca el Congreso han
de ser exigidas por la “defensa, seguridad común y bien general del Estado”;
etc.). Por otra parte, toda la regulación del circuito presupuestario contenida
en la CN y desarrollada en la LAF configura otra limitación al empleo y
disposición del gasto público, a lo que ha de sumarse los contenidos de las
leyes 25.152 y 25.917, con otros topes específicos para el gasto público.
La regulación legal de la Administración Financiera Nacional: ley
24.156. Introducción y estructura. La teoría de los sistemas. Ámbito de
aplicación.
EN
CLASE VIMOS QUE…
La LAF
regula todo lo que es Administración Publica y órganos extrapoderes, por medio
de la ley 24.156 (década de los ’90), la cual busca una mayor economicidad,
eficacia, control, transparencia de los fondos públicos. Está basada en la
teoría general de los sistemas, ya que ve a la Administración como un sistema
cuyos elementos están interrelacionados, unidos en la búsqueda de un mismo fin.
Características:
1) La
INTERRELACION de los diferentes elementos que componen el sistema de
administración financiera (subsistemas con caracteres propios).
2)
Vigencia de 2 principios:
del diseño de políticas, procedimientos, además de la
|
funcionan
relacionados entre sí
|
b. Descentralización operativa: se relaciona con la
centralización normativa ya que las normas diseñadas deben
aplicarse en las distintas jurisdicciones que componen el
sector público nacional.
Se
conforma un órgano rector por cada sistema, y en cada uno de ellos, ese órgano
se representa por una unidad inferior que lleva adelante los mandatos del
órgano rectos desarrollando las normas por él diseñadas.
|
1, 3 Y 4 CORRESPONDEN A
LA ORBITA DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y ELLA LO REGLAMENTA Y COORDINA.
2 CORRESPONDE A LA
ORBITA DEL MINISTERIO DE FINANZAS Y ES QUIEN LO REGLAMENTE Y COORDINA
|
1.
Presupuesto (ONP)
2.
Crédito público (ONCP)
|
Sistemas de
gestión
|
3. Tesorería (TGN)
4. Contabilidad (CGN)
5.
Control interno à SIGEN
à UAI
|
Sistemas de
control
|
6. Control externo à AGN à CPMRC
S.A.F.
(servicio administrativo financiero) está integrada por ONP, ONCP, TGN, CGN,
UAI dependientes de los órganos rectores relacionados. No depende
jerárquicamente de los órganos rectores.
Los
sistemas micro y macro se coordinan por los ministerios. Ej de la
interrelación: un ente cobra por ej. el trámite de un pasaporte, y el dinero
recaudado lo da a la TGN.
2
subsistemas por fuera:
1. Sistema de contrataciones (dto. 1023/2001)
2. Sistema de administración de bienes del Estado (dto. 1382/12 y
modificatorios).
AFIP:
queda fuera de los macrosistemas de administración financiera, funcionando al
margen de ella. Su función primordial es sistematizar, cruzar y controlar
información, no recaudar.
ARTICULOS
IMPORTANTES DE LA LEY 24.156 DE ADMINISTRACION FINANCIERA.
TITULO I. Disposiciones generales.
ARTICULO 1º.- La presente ley establece y regula la administración
financiera y los sistemas de control del sector público nacional.
ARTICULO 2º.- La administración financiera comprende el conjunto de
sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la
obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los
objetivos del Estado.
ARTICULO 4º.- Son objetivos de esta ley, y por lo tanto deben
tenerse presentes, principalmente para su interpretación y reglamentación, los
siguientes:
a) Garantizar la aplicación de los principios de regularidad
financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y
aplicación de los recursos públicos;
b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y
evaluación de los recursos del sector público nacional;
c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y
confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional útil
para la dirección de las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión
de los responsables de cada una de las áreas administrativas;
d) Establecer como responsabilidad propia de la administración
superior de cada jurisdicción o entidad del sector público nacional, la implantación
y mantenimiento de:
i) Un sistema contable adecuado a las necesidades del registro e
información y acorde con su naturaleza jurídica y características operativas;
ii) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo,
financiero, económico y de gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo
la práctica del control previo y posterior y de la auditoria interna;
iii) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y
eficiente de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados
de los programas, proyectos y operaciones de los que es responsable la
jurisdicción o entidad.
Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de
contar con un personal calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia
las tareas que se les asignen en el marco de esta ley.
e) Estructurar el sistema de control externo del sector público
nacional.
ARTICULO 5º.- La administración financiera estará integrada por los
siguientes sistemas, que deberán estar interrelacionados entre si:
- Sistema presupuestario;
- Sistema de crédito público;
- Sistema de tesorería;
- Sistema de contabilidad.
Cada uno de estos sistemas estará a cargo de un órgano rector, que
dependerá directamente del órgano que ejerza la coordinación de todos ellos.
ARTICULO 6º.- El Poder Ejecutivo nacional establecerá el órgano
responsable de la coordinación de los sistemas que integran la administración
financiera, el cual dirigirá y supervisará la implantación y mantenimiento de
los mismos.
ARTICULO 8º.- Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en
todo el Sector Público Nacional, el que a tal efecto está integrado por:
a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central
y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las
Instituciones de Seguridad Social.
b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del
Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación
Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración
Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con
autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el
Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación
de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el
Estado nacional tenga el control de las decisiones.
d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes
y/o fondos del Estado nacional.
Serán aplicables las normas de esta ley, en lo relativo a la
rendición de cuentas de las organizaciones privadas a las que se hayan acordado
subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya administración, guarda
o conservación está a cargo del Estado nacional a través de sus Jurisdicciones
o Entidades.
(Artículo sustituido por art. 8 de la Ley N° 25.827 B.O. 22/12/2003)
(Nota Infoleg: por art. 6° del Decreto N° 1668/2012 B.O. 13/9/2012
se establece que el personal que preste servicios bajo relación de dependencia
en el Sector Público Nacional definido en el presente artículo, percibirá las
asignaciones familiares establecidas para los trabajadores comprendidos en el
inciso a) del artículo 1° de la Ley Nº 24.714, en forma directa a través de la
ANSES. Vigencia: comenzará a regir a partir de las asignaciones familiares
devengadas en el mes de enero de 2013)
(Nota Infoleg: por art. 3º de la Resolución Nº 44/2016 del
Ministerio de Modernización B.O. 02/01/2017 se establece que los plazos mínimos
de conservación y guarda estipulados por la Tabla aprobada en el Artículo 1° de
la norma de referencia serán de aplicación obligatoria en las entidades y
jurisdicciones contempladas en el presente artículo)
ARTICULO 9º.- En el contexto de esta Ley se entenderá por entidad a
toda organización pública con personalidad jurídica y patrimonio propio, y por
jurisdicción a cada una de las siguientes unidades:
a) Institucionales
- Poder Legislativo
- Poder Judicial
- Ministerio Público
- Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los
Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional
b) Administrativo-Financieras
- Servicio de la Deuda Pública
- Obligaciones a cargo del Tesoro
(Artículo sustituido por art. 53 de la Ley N° 26.078 B.O.
12/1/2006).
ARTÍCULO 10.- El ejercicio financiero del sector público nacional,
comenzará el primero de enero y terminar el treinta y uno de diciembre de cada
año.
DECRETO
REGLAMENTARIO DE LA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA.
ARTICULO 6º — I. Las funciones de Organo Responsable de la
coordinación de los sistemas que integran la Administración Financiera del
Sector Público Nacional, serán ejercidas conjuntamente por la SECRETARIA DE
HACIENDA y la SECRETARIA DE FINANZAS, ambas del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
PRODUCCION.
La dirección y supervisión de los sistemas de tesorería, presupuesto
y contabilidad serán ejercidas por la SECRETARIA DE HACIENDA, mientras que la
de Crédito Público le corresponderá a la SECRETARIA DE FINANZAS, en ambos casos
asistidas por las respectivas Subsecretarías que las integran.
II. En cada Jurisdicción o Entidad, los sistemas se organizarán y
operarán dentro de un Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.) integrado a
su estructura organizativa. Cuando las características del organismo lo hagan aconsejable,
podrá organizarse más de un Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.) en una
determinada jurisdicción o entidad.
Los Servicios Administrativos Financieros brindarán apoyo
administrativo a las máximas autoridades del organismo y tendrán a su cargo el
cumplimiento de las políticas, normas y procedimientos que elaboren los órganos
rectores de los sistemas de administración financiera. Los titulares de los
Servicios Administrativos Financieros tendrán las siguientes responsabilidades
primarias:
a) Actuar como nexo entre los órganos rectores de los Sistemas de
Administración Financiera, las Unidades Ejecutoras de los Programas u otras
categorías presupuestarias, las Unidades responsables de la registración
contable y las Unidades de Tesorería, y coordinar las actividades de todas
ellas.
b) Elevar a consideración de las autoridades superiores de las
jurisdicciones y entidades los documentos que consoliden los proyectos de
asignación y reasignación de recursos presupuestarios a las Unidades Ejecutoras
de los Programas Presupuestarios, y la documentación que requiera la CONTADURIA
GENERAL DE LA NACION de la SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO de la SECRETARIA DE
HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION para la elaboración de la
Cuenta de Inversión y demás estados contables financieros a su cargo.
c) Elaborar la rendición de cuentas en el ámbito de su competencia,
de acuerdo con las normas, procedimientos y plazos que determine la CONTADURIA
GENERAL DE LA NACION, incorporando toda información que permita verificar el
uso eficaz y eficiente de los recursos asignados. La mencionada rendición y sus
documentos de respaldo quedarán archivados en cada Servicio Administrativo
Financiero (S.A.F.), ordenados en forma tal que faciliten la realización de las
auditorías que correspondan.
Las unidades ejecutoras de las categorías programáticas previstas en
el inciso a) del Artículo 14 del presente (programa, subprograma, proyecto,
actividad y obra) participarán de la formulación, ejecución y evaluación del
presupuesto físico y financiero respectivo, cualquiera sea la fuente que
financie sus gastos. El Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.) coordinará
integralmente a las referidas unidades ejecutoras.
La SECRETARIA DE HACIENDA dictará las normas complementarias con relación
a la competencia, operación e interacción de los servicios y unidades
mencionados en el apartado II del presente artículo.
AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION
El control externo se configura cuando los organismos que lo
ejercen, no pertenecen a la organización de la institución que debe ser
controlada. La denominación general de estas instituciones, aceptada
internacionalmente es la de Entidades Fiscalizadoras Superiores, que en cada
país responden a figuras institucionales diversas.
Los regímenes actuales de control externo en el derecho comparado,
no permiten un único encuadre del modelo aplicado; pues nos encontramos con
entes que tienen diferentes atribuciones: a) ejercicio de control “a priori” y
también “a posteriori”; o solamente el segundo; b) competencia para practicar
control de cumplimiento o control de gestión, c) atribución de facultades para
ejercer funciones jurisdiccionales o no.
La Ley Nº 24.156, en el Título VII, regula las atribuciones y
conformación de la Auditoría General de la Nación, organismo autárquico, con
autonomía funcional creado en el ámbito del Poder Legislativo. Tiene a su cargo
el control externo posterior, que ejerce a través de la técnica de auditoria
estando facultada para ello, a contratar profesionales independientes. En la
reforma del año 1994, fue incorporado a la Constitución Nacional (artículo
85º). El fin del constituyente fue la de fortalecer la función de control
propia del Congreso Nacional dotándolo de un órgano técnico idóneo para ese
cometido. Por ello, este tipo de órgano retroalimenta la tarea de legislador.
Conforme se indicó, carece de facultades jurisdiccionales para
deslindar las responsabilidades de los funcionarios públicos y de atribuciones
para aplicar multas y formular observaciones con carácter suspensivo.
La inserción del órgano de control externo en el ámbito del Poder
Legislativo, deviene del principio de división de poderes, que lleva ínsito la
concepción del control recíproco entre ellos. De esta forma, y a fines de
contrapesar el actuar del Poder Ejecutivo, el Legislativo ejerce un control
sobre su actividad administrativa.
En realidad en el esquema normativo aplicable, encontramos que en
sentido estricto, el órgano de control externo es el Congreso Nacional, y la
AGN su asistente.
La intervención de este órgano, a los efectos de la acción de
control del Congreso es obligatoria, aunque no vinculante, en consecuencia, el
Congreso, por limitación constitucional, no podría emitir ninguna opinión, ni
siquiera iniciar el procedimiento de examen de la actuación de la
Administración pública, sin la previa intervención de la Auditoría General de
la Nación, que se convierte así en un órgano esencial en el procedimiento del
control legislativo.
Su autonomía funcional le permite ejercer su función técnica de
control sin que pueda ser intervenida por el Congreso Nacional; así como dictar
su propio reglamento de funcionamiento interno sin necesidad que deba ser
ratificado por éste. El carácter o índole de la actividad desarrollada por la
Auditoria, es esencialmente administrativa -técnica- y consultiva, de lo cual
deriva que la ley ha pretendido privilegiar la función fiscalizadora por sobre
la tradicional asignación de facultades jurisdiccionales.
El órgano de conducción es colegiado, compuesto por siete (7) miembros;
un Presidente, tres auditores generales son designados por la Cámara de
Senadores y tres por la Cámara de Diputados, de acuerdo a la composición
política de cada cámara. Su mandato es de ocho años y se renuevan por mitades
cada cuatro.
El Presidente es designado a propuesta del partido político de la
oposición con mayor número de legisladores en el Congreso, conforme al artículo
85º de la Constitución Nacional. De ello se destaca que la Constitución ha
querido poner en evidencia la influencia del principal partido de oposición en
la conducción superior de este organismo.
Los auditores generales pueden ser removidos, en caso de inconducta
grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes, por los procedimientos
establecidos para su designación. No podrán ser designados como tales, personas
que se encuentren inhibidas, en estado de quiebra o concursados civilmente, con
procesos judiciales pendientes o que hayan sido condenados en sede penal.
El artículo 125° fija las atribuciones y deberes de los auditores
generales -reunidos en Colegio-, entre ellas, las de: 1) proponer el programa
de acción anual y el proyecto de presupuesto de la entidad y las modificaciones
a la estructura orgánica a las normas básicas internas, a la distribución de
funciones y a las reglas básicas de funcionamiento con arreglo al artículo
116°, 2) dictar las restantes normas básicas, normas internas, atribuir
facultades y responsabilidades, así como la delegación de autoridad, 3)
licitar, adjudicar, adquirir suministros, contratar servicios profesionales, y disponer
respecto de los bienes muebles e inmuebles necesarios para el funcionamiento de
la entidad, pudiendo aceptar donaciones con o sin cargo, 4) designar el
personal y atender las cuestiones referentes a éste, con arreglo a las normas
internas en la materia, en especial cuidando de que exista una equilibrada
composición interdisciplinaria que permita la realización de auditorías y
evaluaciones integradas de la gestión pública, 5) En general, resolver todo
asunto concerniente al régimen administrativo de la entidad.
Las decisiones se toman colegiadamente por mayoría. El artículo 127
prevé que el control de las actividades de la AGN se encuentra a cargo de la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
Esta Comisión Parlamentaria está formada por seis senadores y seis
diputados cuyos mandatos duran hasta la próxima renovación de la Cámara a la
que pertenezcan y son elegidos simultáneamente en igual forma que los miembros
de las comisiones permanentes.
En la relación entre la AGN y el Congreso Nacional, el órgano de
control es el Congreso, dado que la Auditoria es su asistente técnico. “La
intervención de la Auditoria es obligatoria, pero no es vinculante para el
Congreso (...) el debate de los informes o dictámenes de la Auditoria o más
exactamente el debate sobre la actuación de la Administración apoyado sobre el
dictamen de la Auditoria tiene naturaleza parlamentaria, es decir, es de
contenido político, prudencial, cuya decisión, tanto en el seno de la Comisión
Revisora de Cuentas como en el pleno de ambas Cámaras del Congreso se toma por
mayoría”..
Consecuencia necesaria de la autonomía funcional de la AGN, es la imposibilidad
que tiene el Congreso para instruir a ese organismo acerca de la metodología de
control o al contenido de los informes de auditoría, lo que no obsta a que
pueda rechazar el dictamen producido.
*LAS
UNIDADES DE AUDITORIA INTERNA / UAI*
Son órganos desconcentrados que completan el sistema de control
interno Funcionan en cada jurisdicción y ente del Poder Ejecutivo nacional,
dependiendo jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo.
Son responsables del examen posterior de las actividades financieras
y administrativas del organismo o ente al que pertenecen y funcionan bajo la
supervisión y coordinación técnica de la Sindicatura General; aunque no depende
jerárquicamente de ésta ya que no forma parte de su estructura administrativa.
En el marco de sus competencias, verifican el cumplimiento de las
políticas, planes y procedimientos establecidos por la máxima autoridad del
organismo del que dependen, revisar y evaluar la aplicación de los controles
operativos, contables, de legalidad y financieros, controlar el ajuste de las
erogaciones a las normas legales y de contabilidad, produciendo informes sobre
las actividades que desarrollan y formulando recomendaciones u observaciones.
Los titulares de las UAI, deben poseer título universitario nacional
en ciencias económicas, derecho o acorde con las incumbencias u objeto
principal de la jurisdicción, entidad u organismo auditado; así como una
experiencia mínima de cinco (5) años en su actuación profesional pública o
privada o experiencia mínima de tres (3) años en funciones específicas de
control o auditoría; acreditar experiencia en la conducción de grupos de
trabajo.
La ley les atribuye el examen posterior de las actividades
financieras y administrativas del organismo al que pertenecen, aunque podrían
actuar en forma previa al dictado del acto, a título de asesoramiento, es decir
sin carácter vinculante. El control presupuestario que practican sobre el
presupuesto, es similar al de la SIGEN, limitado al ministerio o ente del cual
forma parte.
SINDICATURA
GENERAL DE LA NACION
Es un ente autárquico, unipersonal (Síndico General de la Nación),
tiene a su cargo tres funciones básicas normativa, de supervisión y
coordinación.
En cuanto a la facultad de dictar normas, cabe diferenciar las de
control interno y las denominadas normas de auditoría interna. Ambas son
emitidas por la Sindicatura, pero las primeras constituyen un conjunto
homogéneo de pautas y criterios de control interno aplicables a todo el sector
público nacional; mientras que las segundas son las normas de aplicación a las
auditorias que realizan la SIGEN, las UAI y las firmas privas contratadas para
ello
Es competencia de dicho Organismo:
a. Dictar y aplicar normas de control interno.
b. Emitir y supervisar la aplicación de las normas de auditoria
interna
c. Supervisar el cumplimiento de las normas contables emanadas de la
Contaduría General de la Nación.
d. Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control
interno.
e. Establecer requisitos de calidad técnica para el personal de las
UAI
f. Aprobar y supervisar los planes anuales de trabajo elaborados por
la UAI.
g. Realizar o coordinar la realización por parte de estudios
profesionales de auditores independientes, de auditorías financieras, de
legalidad, de gestión, estudios especiales, así como orientar la evaluación de
programas, proyectos y operaciones.
h. Comprobar la puesta en práctica, por parte de los organismos
controlados, de las observaciones y recomendaciones efectuadas por las UAI.
i. Asesorar al Poder Ejecutivo Nacional y autoridades de las
jurisdicciones y entidades en materias de su competencia.
j. Formular a los órganos comprendidos en el ámbito de su
competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el cumplimiento normativo,
la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios de
economía, eficiencia y eficacia.
k. Informar al Poder Ejecutivo Nacional los actos que hubiesen
acarreado o que pudieran hacerlo, significativos perjuicios para el patrimonio
público.
l. Mantener un registro central de auditores y consultores.
m. Ejercer las funciones del artículo 20º de la Ley Nº 23.696 en
materia de privatizaciones, sin perjuicio de la actuación de la Auditoría
General de la Nación.
n. Ejercer todas las funciones de control derivadas de las Leyes
23.696 (Reforma del Estado) y 23.982 (esta última relacionada con el régimen de
consolidación de deudas, que exige que para solicitar el pago de las deudas a consolidar,
los titulares de los derechos que hayan sido definitivamente reconocidos, deben
presentar la liquidación judicial aprobada y firme de sus acreencias, o la
liquidación administrativa definitiva que cuente con la previa conformidad del
órgano de control interno) y sus reglamentaciones.
o. Realizar las tareas correspondientes a la auditoría de juicio
conforme al artículo 31º del Decreto Nª 2140/9139
p. Efectuar un seguimiento adecuado de declaraciones patrimoniales
de funcionarios públicos, vigilando el cumplimiento de esas obligaciones.
q. Verificar la efectiva adopción de las medidas tendientes a la
prosecución oportuna en sede judicial del resarcimiento de los daños
patrimoniales causados por los responsables realizando un seguimiento
permanente sobre esas causas.
r. Requerir de la Contaduría General de la Nación y de los
organismos comprendidos en el ámbito de su competencia, la información que le
sea necesaria, para el cumplimiento de sus funciones. Los agentes y/o
autoridades del sector público nacional deben prestar su colaboración,
considerándose la conducta adversa como falta grave.
Además de tener a su cargo la supervisión respecto a la auditoria
interna y las estructuras de control interno de los organismos, puede ejecutar
por sí auditorias integrales e integradas.
Con posterioridad a la ley 24.156, se le atribuyeron otras funciones
en su carácter de órgano de control interno, por ejemplo en materia de
responsabilidad patrimonial de los funcionarios, de control de precios testigos
en las contrataciones públicas y en planes de desarrollo social.
En lo que hace al presupuesto, la SIGEN controla las etapas de
elaboración y ejecución a través de auditorías, informes de control interno,
exámenes especiales, habiendo evaluado la razonabilidad de la formulación de
anteproyectos y proyectos de presupuestos, su ejecución a través del control de
los circuitos de recaudación, de las transferencias y pagos entre organismos u
organismos y terceros y la evaluación del funcionamiento del sistema de control
interno de los organismos bajo su competencia.
TESORERIA
GENERAL DE LA NACION –ARTS. 72 A 84 LAF + SS. SOBRE CONTABILIDAD NACIONAL-.
El Sistema de Tesorería tiene la responsabilidad de programar y
administrar los flujos financieros de la gestión (ingresos y desembolsos) en
armonía con el sistema financiero, monetario, el de crédito y del mercado de
capitales, operando con eficiencia la relación con el agente financiero,
proveedores y otros usuarios vinculados al sistema de ingresos y pagos
públicos. Entre los instrumentos se encuentra la Cuenta Única del Tesoro que
permite operar con los saldos financieros globales del sector público nacional,
implantando el concepto de centralización normativa y descentralización
operativa en la gestión de Tesorería. Mediante este instrumento la Tesorería
General de la Nación puede mantener una parte de los recursos depositados en la
cuenta única como recursos inmediatamente disponibles y con el resto,
desarrollar una política combinada de inversión financiera a corto plazo y cobertura de la deuda pública. Está
a cargo de un Tesorero general asistido por un Subtesorero (Art. 75 LAF). La
TGN es el órgano rector del sistema de tesorería y coordina el funcionamiento
de todas las unidades o servicios de tesorería que operen en el sector público
nacional, dictando las normas y procedimientos conducentes a ello.
Art. 74. Competencias:
a) Participar en la formulación de los aspectos monetarios de la
política financiera, que para el sector público nacional, elabore el órgano
coordinador de los sistemas de administración financiera;
b) Elaborar juntamente con la Oficina Nacional de Presupuesto la
programación de la ejecución del presupuesto de la administración nacional y
programar el flujo de fondos de la administración central;
c) Centralizar la recaudación de los recursos de la administración
central y distribuirlos en las tesorerías jurisdiccionales para que éstas
efectúen el pago de las obligaciones que se generen;
d) Conformar el presupuesto de caja de los organismos
descentralizados, supervisar su ejecución y asignar las cuotas de las
transferencias que éstos recibirán de acuerdo con la ley general de
presupuesto;
e) Administrar el sistema de caja única o de fondo unificado de la
administración nacional que establece el artículo 80 de esta ley;
f) Emitir letras del Tesoro, en el marco del artículo 82 de esta
ley;
g) Ejercer la supervisión técnica de todas las tesorerías que operen
en el ámbito del sector público nacional;
h) Elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector público y
realizar el seguimiento y evaluación de su ejecución;
i) Coordinar con el Banco Central de la República Argentina la
administración de la liquidez del sector público nacional en cada coyuntura económica,
fijando políticas sobre mantenimiento y utilización de los saldos de caja;
j) Emitir opinión previa sobre las inversiones temporarias de fondos
que realicen las Entidades del Sector Público Nacional definidas en el artículo
80 de la presente ley, en Instituciones Financieras del país o del extranjero,
en los términos que establezcan conjuntamente la Secretaría de Hacienda y la
Secretaría de Finanzas dependientes del Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas. Las entidades integrantes del Sistema Bancario Nacional deberán
informar a la Secretaría de Hacienda, a su requerimiento, las inversiones
temporarias correspondientes a los Organismos del Sector Público Nacional
alcanzados por el presente; (Inciso sustituido por art. 81 de la Ley Nº 26.546
B.O. 27/11/2009)
k) Custodiar los títulos y valores de propiedad de la administración
central o de terceros, que se pongan a su cargo;
l) Todas las demás funciones que en el marco de esta ley, le
adjudique la reglamentación.
TOMADO DE
INTERNET… EXPLICACION DE LA TEORIA DE LOS SISTEMAS Y SU APLICACIÓN EN LA LAF.
1) EXPOSICIÓN DE
MOTIVOS QUE PRECEDE A LA LEY 24156.
Se
expresa que la base de sustentación metodológica de la nueva normativa la
constituye la Teoría de Sistemas.
En
primer lugar elogia a la ley anterior e inmediatamente la crítica aludiendo a
la rigidez de sus normas, las excepciones resultantes, la no interrelación de
sistemas, la presentación tardía de los presupuestos, la poca injerencia de la
Tesorería General de la Nación en la gestión, la no integración de los
movimientos de los distintos sistemas o ramas en el sistema contable. Se indica
que la reforma tiene por finalidad otorgar a la administración financiera
racionalidad, interrelación de los sistemas, centralización de las operaciones
y obtención de resultados integrados por esa vía. Se agrega que el sistema
asegurará la transparencia de la gestión procurando eliminar la corrupción,
instrumenta adecuados sistemas de control a partir de ese ordenamiento
financiero y garantiza el cumplimiento de los objetivos de eficacia, eficiencia
y economicidad en la gestión.
En
materia de control, el cual también se ordena en forma sistémica, se indica que
el organismo que centralice el registro de las operaciones financieras del
Estado (C.G.N.) no puede además, efectuar controles, razón por la cual se prevé
la existencia de un organismo de control interno especifico al servicio del
P.E.N. con la participación de unidades de auditoría interna en organismos y
jurisdicciones. En materia de control externo derivado, se prevé la existencia
de un órgano situado en línea de dependencia técnica y financiera del Congreso
y dotado de independencia administrativa, técnica y financiera; se agrega que
dicho órgano efectuará controles "ex post" de la utilización de
recursos, de la evaluación de la economía y de la eficiencia con que se
desarrollen las actividades del sector público; al respecto se indica que no se
comparece con los modernos esquemas de administración financiera en el sector
público la práctica del "control previo" por instituciones exógenas
al propio organismo controlado, el ejercicio del control previo se encuadra (a
criterio de los inspiradores de la reforma) dentro de la estructura del control
interno que es una de las responsabilidades que competen a la alta dirección de
cada jurisdicción y entidad del sector público.
2) PROGRAMA DE
REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL SEGúN LA SECRETARIA DE
HACIENDA.
En
el documento publicado por la Secretaría de Hacienda en el año 1992 se
manifiesta que el programa de reforma de la administración financiera está
sustentado en el análisis de la realidad de nuestra administración pública y
tiende a lograr los siguientes objetivos: lograr que la gestión del área se
realice con economicidad, eficiencia y efectividad, generar información
oportuna y confiable para la toma de decisiones, interrelacionar los sistemas
de administración financiera con los de control interno y externo con la
finalidad re-facilitar la eficacia de éstos, realizar la gestión de los recursos
públicos en un marco de absoluta transparencia. El programa es diseñado por
idóneos funcionarios públicos que cuentan con el apoyo de recursos humanos y
financieros suministrados por organismos internacionales tales como el Banco
Mundial, las Naciones Unidas, la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, etc.
Se
agrega que el programa que se impulsa está interrelacionado con la reforma del
Estado que se encuentra ejecutando el Gobierno Nacional que han permitido
reducciones en el Gasto e incremento de la productividad pública; dentro de ese
marco se pretende construir una administración financiera del Estado. Se indica
que el sustento metodológico de la reforma lo constituye la Teoría General de
Sistemas a través de la aplicación de principios tales como: la relación
insumo/producto, la interrelación entre los sistemas, la centralización
normativa y la descentralización operativa, previéndose en el proyecto inicial
la existencia de 6 sistemas: Presupuesto, Crédito Público, Tesorería,
Contabilidad, Contrataciones y Administración de Bienes, de los cuáles se
incorporaron efectivamente a la Ley (hasta el presente) los cuatro primeros.
3) OBJETIVOS
DELINEADOS EN LA LEY
Los
principales objetivos a lograr que contempla la propia Ley en el artículo 4º
son los siguientes:
è Regular la administración
financiera y lo sistemas de control del S.P.N.
è La Ley abarca el componente
financiero de la gestión, no así el componente material.
è Pretende lograr una mayor
eficacia, eficiencia y economicidad en la obtención y aplicación de los
recursos públicos.
è Procura una mayor
transparencia en la gestión de la hacienda pública.
è Prevé lograr coherencia entre
las operaciones de programación, gestión y evaluación/control de los recursos.
è Los sistemas que contempla
proporcionarán información que posibilite la toma de decisiones y la evaluación
de la gestión de los responsables.
è Pretende lograr un sistema
contable integrado y adecuado que conforme una base de datos alimentada con una
única captación de los mismos; además con independencia de las funciones de
control interno.
è Prevé un control interno
eficiente y eficaz (previo, concomitante y ulterior) que abarque los aspectos
formales y de mérito de la gestión.
è Contempla un sistema de
control externo complementario del que compete constitucionalmente al Congreso
solamente ulterior o crítico que abarque también los aspectos formales y de
mérito de la gestión; el órgano que lo represente asimismo carecerá (a
diferencia del que lo precedió) de funciones jurisdiccionales.
è Se procurará otorgar mayor
significación al control sustancial, sin descuidar el de carácter formal
(legal, documental, técnico, contable).
ORDENAMIENTO
DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y DEL CONTROL SEGUN LA LEY 24156
1) AMBITO
INSTITUCIONAL DE APLICACIÓN
El
ámbito institucional de aplicación resulta de los artículos 8º y 9º de la Ley;
abarca Jurisdicciones y Entidades del SPN
a)
Administración
a.1)
Administración Central
Jurisdicciones:
Poder Legislativo, Poder Judicial y Poder Ejecutivo (Presidente, Jefe de
Gabinete, Ministerios y Secretarias de Estado)
a.2) Entidades
Haciendas
anexas de erogación: organismos descentralizados con Personería jurídica y
patrimonio propio.
b) Haciendas
anexas de producción
Empresas
del Estado
Sociedades
del Estado
Sociedades
con participación estatal mayoritaria
c) Haciendas
paraestatales o conexas
Entidades
privadas que administran fondos públicos
2) ORDENAMIENTO
SISTEMICO
El
ordenamiento sistémico que para la administración financiera y el control
implementa la Ley 24156 se puede esquematizar del siguiente modo:
3)
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
Se
indica seguidamente para cada uno de los sistemas el concepto abarcativo de los
mismos y los órganos rectores correspondientes:
a) Sistema
Presupuestario
Concepto:
conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que regulan el proceso
presupuestario de jurisdicciones y entidades del S.P.N.
Órgano
Rector: Oficina Nacional de Presupuesto
b) Sistema de
Crédito Público
Concepto:
Comprende el endeudamiento del Estado con el objeto de financiar inversiones
reproductivas para atender casos de evidente necesidad nacional.
Órgano
Rector: Oficina Nacional de Crédito Público
c) Sistema de
Tesorería
Concepto:
Conjunto de órganos, normas y procedimientos que intervienen en la recaudación,
en los pagos y en la custodia de las disponibilidades del S.P.N.
Órgano
Rector: Tesorería General de la Nación
d) Sistema de
Contabilidad Gubernamental
Concepto:
Conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos utilizados
para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten el
patrimonio del Estado.
Órgano
Rector: Contaduría General de la Nación
e) Sistema de
Contrataciones
No
incluido en la Ley (si previsto en el anteproyecto), instituido posteriormente
mediante un decreto del P.E.N.
Concepto:
Conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que,
mediante su operación, permiten al Estado obtener los bienes, obras y servicios
que necesita para realizar su gestión.
Órgano
Rector: Oficina Nacional de Contrataciones
f) Sistema de
Administración de Bienes
No
incluido en la Ley (sí previsto en el anteproyecto)
Concepto:
Conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que se
aplicarán para las altas y bajas al patrimonio del Estado de bienes a los que
es menester ingresar, registrar, conservar, mantener, proteger y eventualmente
reasignar.
Órgano
Rector: nada alude el anteproyecto respecto del órgano rector del sistema.
4) CONTROL
Se
indica seguidamente para cada uno de los dos sistemas el concepto abarcativo de
los mismos y los órganos rectores correspondientes:
a) Sistema de
Control Interno
Concepto:
Es materia de su competencia el control interno de las jurisdicciones que
componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y
empresas y sociedades del Estado que dependen del mismo, sus métodos y
procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.
Órgano
Rector: Sindicatura General de la Nación
b) Sistema de
Control Externo (control externo derivado o no parlamentario)
Concepto:
Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión
presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión, así
como el dictamen de los estados contables financieros de la administración
central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes
reguladores de servicios públicos y los entes privados adjudicatarios de
procesos de privatización en cuánto a las obligaciones emergentes de los
respectivos contratos.
Órgano
Rector: Auditoría General de la Nación
La
Constitución Nacional, a partir de la reforma instituida en 1994, incorpora a
la A.G.N. a su ámbito a través del artículo 85 reiterando sus características
institucionales y funcionales.
El
presupuesto del Estado.
El
presupuesto del Estado se encuentra regulado en el art. 75:8 CN, siendo el
mismo facultad del Congreso, y establece la forma en que se va a efectuar el
gasto público del país, o sea como van a ser dispuestos y distribuidos los
recursos del Estado. No obstante, su regulación se encuentra en más de una
clausula, debido a que nuestra constitución financiera es inorgánica, por lo
tanto, tales normas se encuentran dispersas a lo largo de todo el entramado
constitucional y sus artículos interpretados en conjunto. Este instituto está
dotado de contenido histórico y en la actualidad constituye una manifestación
del poder financiero constitucional que encuentra su lógica en la Constitución.
Históricamente aparece por primera vez en la Carta Magna de 1215 en la cual se
establecía que para la imposición de tributos el rey debía contar con la
autorización de las asambleas compuestas por los nobles. Esto se conoció como
principio de autoimposición y permitió, legitimar y consentir la imposición de
contribuciones, conocer la justificación y el destino que se le iba a dar a
esos recursos, controlando asi la actividad financiera que realizaba el rey.
Derecho
Constitucional Presupuestario. El presupuesto y los
derechos fundamentales.
El
fenómeno financiero está compuesto por dos grandes ramas: los recursos y los
gastos públicos. El presupuesto será el instrumento conecto de los gastos y los
recursos cristalizando la actividad financiera en un único dispositivo.
Reconocida
la importancia de la actividad financiera como vehículo que posibilita la
materialización del programa constitucional, debe agregarse que para ello se
requiere una precisa planificación en donde, además de los fines, se consideren
conjuntamente los medios disponibles y la forma de utilizarlos; y esta función
se cumple por medio del presupuesto, pues es allí donde se establece el plan
financiero (recursos y gastos) del Estado para un periodo de tiempo
determinado. En este proceso intervienen distintos órganos en distintos campos.
Este instituto tiene dos grandes caracteres definitorios: el control y la
planificación de la actividad financiera.
Podemos
definir al presupuesto de un Estado
como el instituto jurídico, derivado del poder financiero atribuido por la
Constitución, en el cual se instrumenta el plan de recursos y gastos del Estado
para un periodo determinado de tiempo (planificación) y que se materializa por
medio de una técnica jurídica especifica: la ley, mediante la cual el Poder
Legislativo autoriza su ejecución –o sea la realización delos gastos
programados- a cargo del poder Ejecutivo (control). En el presupuesto se
consignan los montos de los recursos que se estima que se van a obtener para
atender a los gastos presupuestados, pero de manera alguna se crean por el
dispositivos recaudatorios. El presupuesto es un filtro por el que pasa el
gasto y mediante el cual el Congreso lo controla. En cuanto a la forma que ha
de revestir, dijimos que se trata de una ley formal y material idéntica, a
cualquier otra.
El
derecho presupuestario es la rama
que se ocupa de estudiar los distintos aspectos del presupuesto público.
Principios
presupuestarios.
El
presupuesto es el vehículo de la actividad financiera y constituye el primer
paso en la disposición del gasto público, y comprende tres grupos de principios
fundamentalmente: presupuestarios conformados por la periodicidad, generalidad,
unicidad, universalidad y especificidad; principios rectores de la actividad
pública global tales como la igualdad, la solidaridad, la equidad, la
progresividad, la preeminencia de los derechos fundamentales; y finalmente de
legalidad financiera (presupuestaria) como publicidad, claridad y
transparencia.
*Principios
comunes*
LEGALIDAD EN
MATERIA PRESUPUESTARIA:
es un principio que se aplica a todos los dispositivos financieros y se
configura en dos órdenes distintos: uno competencial y otro estructural en
cuanto a la norma presupuestaria. En lo referido a la COMPETENCIA actúa de forma similar al principio de reserva de ley,
garantizando un ámbito específico de actuación privativo de cada poder del
Estado. Es el orden constitucional el que da las facultades presupuestarias
sobre la base efectiva de la división de poderes. Siendo competencia exclusiva,
en esta materia, la del Congreso, quien debe fijar anualmente la ley de
presupuesto, aunque esta actividad se hace sobre un proyecto inicialmente
preparado por la Administración, quien si debe ejecutarlo con la supervisión
del órgano Legislativo. Es muy discutida la posibilidad de que el PEN pueda
modificar el destino de una autorización presupuestaria durante la ejecución;
aun existiendo esta estricta reserva legal, el Congreso ha delegado, con
ciertos límites, tal facultad al J. de G. (art. 37 LAF). Tampoco hay impedimento
constitucional para que esa atribución sea ejercida por el Presidente mediante
un decreto de necesidad y urgencia, siempre con el debido control. En relación
a la faz ESTRUCTURAL aparece la
tipicidad o certeza de la ley presupuestaria y que se refiere a un aspecto
especifico del alcance de la reserva de ley; es decir, cual es la extensión de
la facultad del Congreso a la hora de presupuestar. Se trata de dilucidar que
cuestiones deben ser abarcadas necesariamente por la ley, y para que ella pueda
cumplir con su finalidad, debe ser única, universal y especifica.
El control judicial
de la ley de presupuesto. [PRINCIPIO DE LEGALIDAD-COMPETENCIA Y UN POSIBLE
CONLIFCTO: LAS DECISIONES JUDICIALES]
La
actividad jurisdiccional incide fuertemente en materia presupuestaria, pues una
condena contra el Estado implica un costo que tendrá impacto en el gasto
público. Un juez puede fallar condenando al Estado, y su sentencia alterara la
planificación y aprobación del presupuesto, pues el cumplimiento de la
prestación dineraria es ineludible y, no pudo ser presupuestada. Este tipo de
decisiones se refleja en el problema de la ejecución de sentencias contra el
Estado, ya que es el Legislativo el único órgano que está facultado a
determinar los gastos públicos. Los problemas se presentas si la Administración
y el Congreso no incluyen en el programa presupuestario los créditos
reconocidos por sentencias judiciales ya que la Constitución no resuelve el
eventual conflicto de poderes.
PUBLICIDAD,
CLARIDAD Y TRANSPARENCIA:
Uno de los postulados básicos de la forma republicana de gobierno es la publicidad de los actos de gobierno
incluidos los actos financieros. De esta manera los ciudadanos podrán evaluar
la actividad político-financiera y ejercer el control popular. Además, se
requiere que los actos financieros, específicamente los presupuestarios, sean
los suficientemente claros y sencillos
de manera que permitan su fácil comprensión para todos aquellos que se
interesen en su análisis, y en particular, a los jueces, y demás operadores
jurídicos, al tiempo de realizar el control de constitucionalidad. Todo esto a
fin de lograr transparencia y sinceridad de las cuentas públicas, o
bien, de la actividad financiera.
*Principios
estrictamente presupuestarios*
PERIODICIDAD/ANUALIDAD: El 75:8 dispone que el
Congreso fija “anualmente el presupuesto”, por lo tanto rige durante todo un
año financiero, que en Argentina se corresponde con el año calendario.
UNIDAD: La ley de presupuesto debe
reunir la totalidad de los gastos del Estado y todos los recursos que estima
recaudar durante el ejercicio para financiarlos.
UNIVERSALIDAD: Debe interpretarse conjuntamente
con el de unidad; la regla de la universalidad exige que, además de expresarse
en un solo documento todos los gastos y recursos del Estado, estos sean
consignados en forma separada sin compensaciones ni deducciones.
ESPECIFICIDAD/ESPECIFICACION: La autorización
presupuestaria detallada especifica aspectos cualitativos, cuantitativos y temporales. Cualitativamente indica a que finalidad debe aplicarse un recurso,
la cual no puede ser desconocida. Cuantitativamente
se refiere a un límite material ya que solo podrán utilizarse los recursos
aprobados para cada finalidad sin exceder el límite previsto. Temporalmente se refiere a que los
gastos deben realizarse, como regla, dentro del periodo de tiempo para el cual
fueron autorizados.
LA NO AFECTACION
DE RECURSOS Y SU EXCEPCION DEL ART. 75:3 CN: La regla indica que los recursos ingresan al
Estado en una caja general y su destino es financiar el conjunto de gastos
públicos; o sea, todos los ingresos viene a financiar la totalidad de las
erogaciones públicas. Pero este principio tiene una excepción constitucional
que establece que el Congreso se encuentra facultado para establecer y
modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado, por ley especial aprobada por mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara, disponiéndolos para un objetivo específico. Por
ello la Administración, debe gastar el recurso afectado al gasto específico
designado. Esta medida, sin embargo, es excepcional, y debe cumplir con ciertos
requisitos, a saber: a) que se trate de recursos provenientes de tributos coparticipables;
b) que la afectación especifica se mantenga por un lapso de tiempo determinado;
c) que se haga por ley especial; d) que sea aprobada por mayoría absoluta de
ambas Cámaras.
Formas
de abordar el estudio del presupuesto.
Según
Fabiana Schafrik, el presupuesto, jurídicamente puede ser analizado desde dos
puntos de vista: uno referido a la distribución de los fondos o rentas públicas
en la búsqueda de satisfacer los derechos constitucionales, y otro referido a
los diversos aspectos que involucra su arquitectura, es decir, el circuito o
ciclo presupuestario, en atención a cada una de las etapas de la vida del
presupuesto, desde su formulación, sanción y ejecución, hasta el control de la
cuenta de inversión por parte del Congreso.
El
ciclo o circuito presupuestario. CN y ley 24.156.
El
presupuesto se encuentra inorgánicamente regulado en la CN, principalmente por
los arts. 75:8, 99:10, 100:6 y 7. El plexo normativo se completa, a nivel
infraconstitucional con la ley 24.156 de administración financiera (que vale
aclarar, no fue modificada luego de la reforma constitucional del ’94).
De
qué hablamos cuando nos referimos al ciclo presupuestario? Es el conjunto de
pasos que deben seguirse a fin de establecer un presupuesto enmarcado en un
estándar democrático-constitucional y consta de cuatro etapas: la preparación,
la aprobación, la ejecución y el control. Cada una de estas etapas es
antecedente necesario de la siguiente, siendo este un proceso dinámico:
mientras se ejecuta el presupuesto del ejercicio vigente, se prepara el próximo
y se controla el anterior.
1. PREPARACION,
ELABORACION O FORMULACION DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO.
Se
inicia con la proyección de la actividad financiera para un lapso determinado
de tiempo mediante la realización de un plan que permita lograr los fines
constitucionales y que se plasma en un documento que adquirirá forma de ley.
Tradicionalmente la función de preparación del presupuesto está a cargo del PEN
–cuya cabeza está a cargo del Presidente (art. 99:1 CN)-, ya que es quien
ejecuta las políticas de Estado, y cuenta con mayores elementos para establecer
las prioridades a atender en el ejercicio presupuestario. Dentro de la órbita
del PEN, la CN pone a cargo del Jefe de Gabinete de Ministros el ejercicio de
la administración general del país (100:1). Este, junto a los demás Ministros
tiene a su cargo el despacho de los negocios de la Nación.
El
art. 100:6 establece que el J.de.G. quien debe presentar al Congreso los
proyectos de ley de ministerios y presupuesto nacional, previo tratamiento en
acuerdo de gabinete y aprobación del PEN. Este art. encuentra refuerzo en el
75:8 que dispone que el presupuesto que apruebe el Congreso estará basado en el
programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas.
La
CN no establece una determinada técnica presupuestaria para el desarrollo de la
tarea. Esta cuestión técnica ha quedado librada a la reglamentación que ha
establecido la técnica del presupuesto por programas, que consiste en
clasificar los objetivos del gobierno en programas a los cuales se les asigna
un determinado costo, intentando evidenciar los distintos programas de acción
del gobierno y el costo de cada uno de ellos. Luego de ejecutado, permitirá
evaluar el grado en que se han alcanzado los objetivos inicialmente propuestos
por cada programa.
En
los hechos, la función preparatoria del presupuesto está a cargo del Ministerio
de Economía a través de la Secretaria de Hacienda y la Oficina Nacional de
Presupuesto –órgano rector del sistema presupuestario, arts. 16 y ss. LAF-, que
van a elevarle los anteproyectos sobre los cuales se prepara el proyecto final.
El J. de G. es asistido en sus tareas presupuestarias por las Secretarias de
Coordinación Administrativa y de Evaluación Presupuestaria. Una vez formulado
el proyecto el J. de G. debe someterlo a discusión en acuerdo de Ministros, en
la cual pueden introducirse modificaciones. La CN no pone como requisito la
aprobación del proyecto por parte de todos los Ministros antes de su elevación,
pero si o si requiere la del Presidente, mediante un acto expreso a tal fin.
Algo casi improbable es que el Presidente no apruebe el proyecto, en cuyo caso
hay dos posibles soluciones: o que reemplace al J. de G. por otro que formule
un proyecto de acuerdo a sus indicaciones, o que se reúnan ambos funcionarios y
discutan y salven desacuerdos del proyecto. Tampoco sería posible que el
Presidente ignore el proyecto del J. de G. y remita al Congreso uno propio.
Dicho
proyecto debe ser remitido al Congreso antes del 15 de septiembre de cada año
para su tratamiento.
La
Administración se encarga de formular el plan de gobierno mediante la
planificación financiera y tiene la iniciativa legislativa sobre la materia: o
sea, puede iniciar el proyecto legisferante pero no forma parte de él. El
Congreso está obligado a tratar el proyecto presentado, pudiendo modificarlo,
criticarlo o no aprobarlo, pero nunca puede ignorarlo. Si el ejecutivo incumple
con su deber constitucional, nada impide que el Congreso pueda formular,
debatir y aprobar su propio proyecto, ya que el gobierno no puede quedar sin
financiamiento. Distinto es el caso de la falta de sanción de la ley de
presupuesto ya que la Administración carecería de autorización para la
realización de gastos, y el gobierno quedaría virtualmente paralizado. Sin
embargo, se prevé como solución a este supuesto la “reconducción” que consiste
en una especie de prórroga de la ley anterior con una serie de actualizaciones
para ajustarlas al nuevo ejercicio.
2. APROBACION
DEL PROYECTO DE LEY.
La
segunda etapa en el ciclo presupuestario es el debate legislativo del proyecto
y su ulterior aprobación, ya que corresponde al Congreso fijar anualmente el
presupuesto general de recursos y gastos de la Administración (75:8). Esta
tarea es fundamental y activa el sistema de frenos y contrapesos en por la que
el Congreso va a controlar el programa de gobierno y el plan financiero,
autorizando a disponer de los ingresos para atender las erogaciones previstas.
Resultan aplicables a esta etapa los artículos 77 a 84 referidos a la sanción y
aprobación de leyes. Si bien no está determinada cuál de las Cámaras será la de
origen, la practica institucional y, la aplicación del art. 52 para el caso de
las leyes tributarias, lleva a considerar que sea la de Diputados (art. 26 ley
24.156) ya que representa al pueblo de la Nación.
El
Congreso tiene amplitud de facultades para introducir modificaciones sea
adicionando o suprimiendo previsiones erogatorias. La Corte ha sostenido que el
Congreso “recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo
rechaza, en todo o en parte, sin restricción alguna”.
Ello
no obstante, puede establecerse algunos límites al actuar legislativo derivado
de la aplicación de otras cláusulas constitucionales. Así, debe considerarse el
límite impuesto por las obligaciones preexistentes del Estado que no pueden ser
desconocidas por el proyecto ni por la ley.
Asimismo,
el Congreso debe respetar la coherencia entre el cálculo de los recursos y las
autorizaciones para gastar. Consecuentemente, todo aumento del gasto público
deberá ser acompañado por el correspondiente medio de financiamiento previsto
para atenderlo, sea creando un nuevo mecanismo recaudatorio o bien
reestructurando el proyecto de manera de mantener la equivalencia.
Una
vez que el proyecto es aprobado, previo dictamen de la Comisión de Presupuesto
y Hacienda, por la Cámara de origen se remite al Senado que actúa como Cámara
revisora. Si el proyecto es aprobado por el Senado, la ley queda sancionada y
se remite al Presidente para su promulgación (78 CN). En caso de que la Cámara
revisora introdujera cambios en la ley
con media sanción, regirá el procedimiento previsto en el art. 81 CN.
También
puede darse el caso que sea vetada por el Presidente resultado de aplicación
los arts. 80 y 83 de la CN.
3. EJECUCION DE
LA LEY DE PRESUPUESTO.
Es
la puesta en marcha del plan financiero del gobierno, y se desarrolla por medio
de un procedimiento administrativo especial que comienza con la disposición
distributiva de fondos y culmina con el pago; es decir, con la efectiva salida
dineraria de la tesorería estatal.
El
momento de la ejecución es esencialmente dinámico y de interacción permanente
entre los mecanismos constitucionales recaudatorios y erogatorios. Así,
mientras la Administración recauda los recursos, los va aplicando según las
autorizaciones que previamente le fueron conferidas por el Congreso.
A
su vez, el procedimiento administrativo de ejecución es liderado por el J. de
G. quien hace recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto
nacional (art. 100:7). En el ejercicio del deber recaudatorio, dicho órgano es
supervisado por el Presidente (99:10).
Considera
varias etapas: distribución, compromiso, devengamiento y pago.
El
primer paso a seguir en la ejecución
es la reglamentación de la ley
presupuestaria, a cargo del J. de G., que debe dictar la decisión
administrativa que ordene la distribución detallada de los créditos autorizados
para que puedan ser utilizados por los distintos organismos estatales. No podrán
distribuirse créditos que excedan de loa autorizados por el Congreso, pues el
J. de G. se halla limitado por el monto total aprobado por el Legislativo.
Puestos los fondos a disposición de los distintos organismos, estos van a poder
comprometer los gastos proyectados. Al compromiso,
segunda etapa de la ejecución, se lo define como la afectación preventiva
de un recurso para la futura aplicación de un gasto, es decir que inmoviliza la
suma a la espera de su aplicación.
El
devengamiento es la tercera etapa de la ejecución
presupuestaria y es el criterio utilizado para atribuir, temporalmente, un
gasto a un ejercicio financiero determinado. Al respecto, la Corte sostuvo que
“devengar” es un concepto general del derecho empleado usualmente para dar
cuenta de la circunstancia misma del nacimiento u origen de un derecho de
contenido patrimonial. En consecuencia, el gasto se considera devengado, y por
lo tanto ejecutado, en el ejercicio financiero en el que acaecieron los hechos
jurídicos que le han servido de causa.
El
pago es la última etapa que cierra el procedimiento de ejecución. A su vez,
supone la previa liquidación de la deuda y el libramiento de la correspondiente
orden de pago; importa la cancelación de la deuda devengada mediante la entrega
de una suma de dinero que sale de la caja estatal.
4. EL CONTROL
DEL PRESUPUESTO.
Es
la última etapa del circuito presupuestario, que alcanza a toda la cadena
presupuestaria y no solamente al presupuesto ejecutado. Puede definirse como la
actividad desplegada para comprobar o fiscalizar el ejercicio de la actividad
financiera y el logro de los objetivos propuestos. Tiene una finalidad doble:
una técnico-legal, vinculada con la regularidad de los actos de gestión y el
adecuado manejo de los fondos públicos, y otra de tipo político consistente en
la apreciación de la orientación general del gobierno, el costo y eficiencia de
los organismos oficiales y la adecuación de la actividad desarrollada a los
planes de acción sobre recursos y gastos.
Posee
un control posterior y externo a cargo del órgano Parlamentario, mediante la
aprobación de la cuenta de inversión; tal control no se agota solo en este
acto.
La cuenta de
inversión.
La
función de control es ejercida por la AGN. La idea del control externo del
Congreso resulta coherente con el rol que cumple dentro de la cadena
presupuestaria como órgano autorizante del gasto público. Además de ser el
poder que representa la voluntad popular.
La
cuenta de inversión es un elemento esencial para el control ulterior y es un
documento que contiene información técnica, contable, financiera y patrimonial
de la actividad llevada a cabo durante el procedimiento de ejecución anual del
presupuesto. Es un informe sobre la gestión de la actividad financiera
(recursos y gastos) de un ejercicio determinado y podría ser asimilada a una
rendición de cuentas. Aunque no está expresamente plasmado en la CN, se
considera que es el J. de G. quien debe presentarla.
Una
vez presentada al PL debe analizarla para determinar su aprobación o rechazo.
Sin
embargo nada dice la CN, ni las leyes reglamentarias las consecuencias que
conlleva una eventual desaprobación de la cuenta. Podría inferirse como una
causal de justificación para ejercer moción de censura sobre el J. de G. como
órgano ejecutor del presupuesto (art. 100:7 y 101 CN) y, en igual sentido, para
llevar a juicio político al Presidente, como responsable de la administración
general del país (53, 59, 60 y 99:1 CN).
La
aprobación de la cuenta no impide el ejercicio eventual de las acciones de
responsabilidad penal o patrimonial frente a la comprobación de transgresiones
normativas por parte de funcionarios públicos.
[FALLOS
PREGUNTA DE EXAMEN]
FALLO:
BRUNICARDI, ADRIANO CAREDIO C/ ESTADO NACIONAL (BCRA) S/ COBRO DE FECHA 10 DE
DICIEMBRE DE 1996.
En
este caso, el actor (Sr. Brunicardi) tenedor de dos bonos de deuda (BONODS
-creados por dto. 1334/82 del PEN), promovió demanda contra el Estado Nacional
(Ministerio de Economía y BCRA) a fin de obtener el cobro de las amortizaciones
de capital y servicio financiero de tales emisiones. En este sentido, expreso
puntualmente que las resoluciones emitidas en la órbita del PEN eran
violatorias de la CN, toda vez que el único autorizado por la Constitución a
modificar el régimen de bonos es el Congreso, órgano facultado para disponer el
endeudamiento del Estado Nacional; y si tal delegación fuera igualmente
reconocida -la de modificar el sistema de global de empréstitos-, no podría el
PEN por si disponer el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado ya
que se confundiría la facultad de renegociar empréstitos del PEN, con la
facultad privativa del Congreso de limitar o suspender temporariamente el
cumplimiento de las obligaciones ya contraídas por el Estado en esa materia
vulnerando, en cierta medida, el principio de división de poderes. Concluye,
que esta situación produjo un menoscabo en su derecho de propiedad, garantizado
constitucionalmente.
En
su fallo, la CSJN expresa que, tales decretos y resoluciones tachadas por el
actor de inconstitucionales, no lo son, al menos, en razón del órgano que los
dicto, porque, si bien es cierto que fueron dictadas por el PEN, las mismas
fueron tratadas constitucionalmente por el Congreso en oportunidad de
discutirse la ley anual de presupuesto, con lo cual no estamos frente a una
delegación de facultades, sino más bien ante una "autorización
anticipada" dada por el órgano legislativo al PEN (en este caso al
Ministerio de Economía por medio de la Ley de Ministerios). Además, siguiendo
la opinión del Procurador General de la Nación, estamos frente a un acto de
soberanía, ya que "fue un acto unilateral del Estado destinado a proteger
las reservas en divisas extranjeras de la Nación ante razones de
necesidad".
Respecto
del aspecto económico, estos actos no repudiaron la deuda contraída, sino que,
difirieron su pago atento la situación de crisis económica de la época. Cabe
recalcar que los acreedores, toman la deuda de lo países, conociendo la
situación económica de aquellos.
Tampoco
es posible reputar como confiscatorios los actos emanados por el Estado en los
años posteriores a la vuelta de la democracia, sino que se trató de equiparar a
todos los acreedores externos en condiciones similares. Es por ello que,
finalmente la Corte resuelve que tanto las circulares del BCRA como las
resoluciones ministeriales que dieron origen al presente litigio, no eran
"pasibles de objeción constitucional".
FALLO:
Q.C.S.Y. C/ GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES S/ AMPARO DE FECHA 28 DE
ABRIL DE 2012.
En
este caso, la actora (que actúa por si, y en representación de su hijo discapacitado),
interpone demanda contra el GCBA a fin de solicitar la ayuda a la obtención de
una vivienda digna (das las especiales necesidades de su hijo) o un subsidio
cuyo monto permita el acceso a ella. Manifiesta una vulneración de los derechos
a vivienda digna, salud, privacidad (entre otros) invocando distintas fuentes
(Constitución y tratados internacionales de derechos humanos por ella
incorporados).
En
su respuesta, la accionada, entre otras cosas, señala la existencia de
paradores estatales, cuestionados por la demandante por ser solo nocturnos,
faltos de las medidas de seguridad e higiene que requiere una persona con la
enfermedad de su hijo (encefalopatía crónica no evolutiva).
Arguye
el GCBA que posee un presupuesto inelástico, y que tales casos van “chocando
contra la limitación presupuestaria”.
En
su pronunciamiento la CSJN, hace lugar a la apelación planteada y ordena la
solución de la problemática habitacional de la familia, además de que se le
garantice a la actora una vivienda acorde a las necesidades del menor, ya que
entendió el Máximo Tribunal que, desde el punto de vista económico, el
argumento de la falta de recursos no constituye una justificación para no
adoptar medidas protectorias de derechos fundamentales como los que se encuentran
en juego.
Estos
derechos mínimos no requieren gran asignación de recursos.
Señala
que la propia normativa local que rige en la materia pone en cabeza de la
administración el deber de articular programas tendientes a resolver la
situación de vulnerabilidad habitacional planteada.
FALLO:
ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS C/ INTERCORP S.R.L. S/ EJECUCIÓN
FISCAL DE FECHA 15 JUNIO DE 2010.
La
Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó parcialmente la sentencia de la
Cámara Federal de Salta en la causa “Administración Federal de Ingresos
Públicos c/ Intercorp S.R.L. s/ ejecución fiscal” y declaró la
inconstitucionalidad del inciso. 5º del artículo 18 de la ley 25.239
(sustitutivo del art. 92 de la ley 11.683), que facultaba a la AFIP a disponer embargos
sobre deudores del fisco con el sólo recaudo de informar al juez asignado a la
causa.
“No
resulta admisible que a la hora de establecer procedimientos destinados a
garantizar la normal y expedita percepción de la renta pública se recurra a
instrumentos que quebrantan el orden constitucional”, reza el fallo cuyo voto
de mayoría fue suscripto por los ministros Ricardo Lorenzetti, Carlos Fayt,
Juan Carlos Maqueda y Raúl Zaffaroni.
La
Corte consideró en el caso que “no cabe sino concluir en que, en su actual
redacción, el art. 92 de la ley 11.683 contiene una inadmisible delegación, en
cabeza del fisco nacional, de atribuciones que hacen a la esencia de la función
judicial”.
Abunda
que “el esquema diseñado en el precepto, al permitir que el agente fiscal
pueda, por sí y sin necesidad de esperar siquiera la conformidad del juez,
disponer embargos, inhibiciones o cualquier otra medida sobre bienes y cuentas
del deudor, ha introducido una sustancial modificación del rol del magistrado
en el proceso, quien pasa a ser un mero espectador que simplemente es informado
de las medidas que una de las partes adopta sobre el patrimonio de su
contraria”.
El
Tribunal sostiene que el mencionado artículo “no sólo violenta el principio
constitucional de división de poderes, sino que además desconoce los más
elementales fundamentos del principio de tutela judicial efectiva y de la
defensa en juicio, consagrados tanto en el art. 18 del Constitución Nacional
como en los Pactos Internacionales incorporados con tal jerarquía en el inc. 22
de su art`. 75”.
Apunta
además que “las disposiciones del art. 92 tampoco superan el test de
constitucionalidad en su confrontación con el art. 17 de la Norma Suprema, en
cuanto en él se establece que la propiedad es inviolable y ningún habitante
puede ser privado de ella sino en virtud de una sentencia fundada en ley”.
Al
revocar el referido fallo, el Tribunal subrayó que para evitar cualquier
interpretación que “lleve a obstruir o paralizar la adecuada y expedida
percepción de la renta pública”, resulta
necesario “admitir la validez de las medidas cautelares” que “los funcionarios
del fisco nacional hayan dispuesto y trabado hasta el presente, sin perjuicio
de que los jueces de la causa revisen en cada caso su regularidad y procedencia
en orden a los demás recaudos exigibles”. Citó aquí el precedente Rosza en
cuanto a que “si bien una ley declarada inconstitucional no es ley” constituye
“un hecho operativo cuyas consecuencias no pueden ser ignoradas”
El
voto en disidencia de los ministros Enrique Petracchi y Carmen Argibay descartó
las impugnaciones de orden constitucional y propuso confirmar la sentencia
apelada de la Cámara Federal de Salta. Entre otros fundamentos, los jueces
sostuvieron que existe “una abundante jurisprudencia de esta Corte en relación
a que resulta compatible con la Constitución Nacional, la creación de órganos,
procedimientos y jurisdicciones de índole administrativa con potestades de tipo
jurisdiccional destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los
intereses públicos”.
La
ministra Elena Highton de Nolasco también juzgó que la referida sentencia de
Cámara debe ser confirmada y afirmó que “en el caso de autos corresponde
concluir que los requisitos para reconocer la validez constitucional a la norma
que otorga facultades a la Administración (Federal de Ingresos Públicos) para
disponer embargos y otras medidas cautelares en el marco de una ejecución
fiscal, se encuentran cumplidos”.
FALLO:
VERBITSKY, HORACIO S/ HABEAS CORPUS COLECTIVO DE FECHA 3 DE MAYO DE 2005
[CONSIDERANDO PERTIENENTE]
El
Centro de Estudios Legales y Sociales interpuso un habeas corpus en
representación de todas las personas detenidas en prisiones y comisarías de la
Provincia de Buenos Aires. Relató que los detenidos, incluidos mujeres y
menores, padecían condiciones de superpoblación y hacinamiento porque los
calabozos estaban en un estado deplorable de conservación e higiene.
El
Tribunal de Casación Penal de la provincia de Buenos Aires rechazó el hábeas
corpus, al considerar que debía analizarse cada caso en concreto.
La
actora interpuso recursos extraordinarios de nulidad y de inaplicabilidad de
ley, que fueron declarados inadmisibles por la Suprema Corte de Justicia de la
Provincia de Buenos Aires.
Contra
ese pronunciamiento interpuso un recurso extraordinario, que fue denegado y dio
lugar a un recurso de queja.
La
Corte consideró que la presencia de adolescentes y enfermos en establecimientos
policiales y/o en comisarías superpobladas de la Provincia de Buenos Aires era
susceptible de configurar un trato cruel, inhumano o degradante u otros
análogos y generar responsabilidad del Estado Nacional, con flagrante violación
a los principios generales de las Reglas Mínimas para el tratamiento de
reclusos de las Naciones Unidas.
Por
este motivo, sostuvo que, dado que dicha situación ponía en peligro la vida y
la integridad física del personal penitenciario y policial y generaba
condiciones indignas y altamente riesgosas de trabajo, debía instruirse a la
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los demás
tribunales de dicha provincia para que hicieran cesar urgentemente el
agravamiento o la detención misma. Por otra parte, reconoció legitimación al
Centro de Estudios Legales y Sociales para interponer el hábeas corpus
colectivo a pesar de que la Constitución Nacional no menciona en forma expresa
el hábeas corpus como instrumento deducible en forma colectiva.
En
consecuencia, fijó los estándares de protección de los derechos de los presos
que los distintos poderes provinciales deben respetar para cumplir con el
mandato de la Constitución Nacional y con los pactos internacionales de
derechos humanos que tienen jerarquía constitucional.
También
ordenó a la justicia provincial a verificar y remediar las condiciones indignas
de detención de los presos detenidos a su disposición así como disponer la
inmediata libertad de los adolescentes y enfermos detenidos en comisarías.
Por
último, exhortó a los poderes ejecutivos y legislativos provinciales a revisar
la legislación que regula la excarcelación y la ejecución penitenciaria y a
tomar como parámetro la legislación nacional en la materia.
Para
asegurar una solución efectiva y sólida a esta situación, la Corte recomendó
que se conformara una mesa de diálogo en la que intervinieran las autoridades
provinciales y las organizaciones de la sociedad civil y retuvo el poder de
controlar la adopción de las medidas ordenadas en el fallo.(voto de los jueces
Petracchi, Maqueda, Zaffaroni, Highton de Nolasco y Lorenzetti. El Dr. Boggiano
votó en disidencia, mientras que los magistrados Fayt y Argibay votaron en
disidencia parcial).El Dr. Boggiano consideró que el hábeas corpus interpuesto
a favor de la totalidad de las personas detenidas alojadas en establecimientos
policiales y comisarías bonaerenses importaba una impugnación genérica al
sistema carcelario provincial, pero que no le competía a los jueces hacer
declaraciones generales o abstractas, por lo que excedía las facultades
jurisdiccionales de la Corte.
“28)
Que en este sentido, si bien resultan atendibles algunas de las razones
expuestas por el Poder Ejecutivo provincial, en cuanto a la carencia de
recursos económicos para solucionar en el corto plazo los problemas planteados,
este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el particular indicando que
"estas dolorosas comprobaciones, que es deber del Tribunal destacar, no
encuentran justificativo en las dificultades presupuestarias que se traducen en
la falta de infraestructura edilicia, la carencia de recursos humanos, la insuficiencia
de formación del personal o las consecuentes excesivas poblaciones
penales" ... "Las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener
en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas
sería tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de cumplir los
principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a
la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto
actual de aquélla (art. 5°, inc. 2° de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos)".
“17)
Que como lo ha decidido esta Corte aun con anterioridad a la consagración
constitucional del amparo colectivo —disidencia del juez Fayt en Fallos:
313:1262—, las pretensiones del recurrente no apuntan en modo alguno a
cuestionar el sistema carcelario en forma genérica, sino a obtener soluciones
concretas a las lesiones en los derechos más esenciales de cada uno de los
amparados que varían en mucho de un caso a otro. En tal sentido, por ejemplo,
el otorgamiento de asistencia médica adecuada a determinados amparados "no
parece ser una petición desmedida ni de contenido genérico, ni de 52 remedio
imposible ni difícil, aun para los menguados recursos públicos" (disidencia
citada, considerando 4°, in fine). Lo que se pretende "es la defensa de la
dignidad humana de la cual no puede ser privado ningún habitante de la Nación,
aunque su conducta haya sido reprobada y se encuentre cumpliendo una pena
privativa de la libertad. En otros términos, se exige la aplicación de derechos
constitucionales, cuya [preterición] agravia a la conciencia social"
(disidencia citada, considerando 5°; voto de los jueces Fayt, Petracchi y
Boggiano en autos "Dessy, Gustavo Gastón", publicado en Fallos:
318:1894)”.
"27)
Que esta decisión no tiene la pretensión de obligar a los tribunales locales a
resolver todas las cuestiones particulares que sin duda se encuentran
involucradas, dadas las dificultades antes señaladas y las particularidades que
puede asumir cada caso; sin embargo, es su deber instruirlos para que —dentro
de sus respectivas competencias— comprometan sus esfuerzos para lograr el cabal
cumplimiento de las normas nacionales e internacionales que imponen el tratamiento
digno de toda persona privada de libertad y, 56 particularmente, en lo que hace a la tutela
de su vida humana e integridad física. De ahí, que se exhorte a las instancias de
grado a fin de que soliciten a los poderes políticos que agoten el
aprovechamiento de los recursos materiales—particularmente de los ociosos— en
orden a dar satisfacción a los derechos de los amparados en autos”.
FALLO:
ZOFRACOR S.A. C/ ESTADO NACIONAL S/ AMPARO DE FECHA 20 DE SEPTIEMBRE DE 2002
Estando
vigente la ley 24.431, se discutió la constitucionalidad de los privilegios
excepcionales que el Estado Nacional había realizado a favor de la zona franca
de General Pico (La Pampa) mediante DNU del PEN 285/1999. Vale decir, el fondo
del asunto no era ya la existencia de zonas francas en sí (tema que se puede
considerar cerrado con “Maggi”, si bien se discutía el régimen de la ley
19.640), sino la posibilidad de un trato diferencial de una zona franca
respecto de otras.
El
actor en el amparo era concesionario de Zona Franca de Córdoba, el que manifestaba
que por la cercanía con La Pampa, las franquicias otorgadas le ocasionarían un
perjuicio, impugnando –por lo demás- que se trataba de un DNU que avanzaba
sobre materia prohibida como lo es la tributaria (99:3 CN). En el transcurso
del proceso, se denuncia como hecho nuevo la ratificación legislativa de dichos
privilegios mediante la ley de presupuesto del año 2000, art. 86 ley 25.237.
La
Corte admitió la posibilidad de una regulación diferencial de una zona franca
en virtud del 75:19 CN, haciendo sin embargo lugar parcialmente al amparo de
Zofracor, al declarar la inconstitucionalidad del decreto DNU 285/99 (por
tratarse de materia prohibida) y rechazar el planteo de inconstitucionalidad
del 86 de la ley 25.237. de tal modo, la CSJN acepta el régimen de beneficios
excepcionales a favor de la zona franca de General Pico, debiendo los mismos
ser establecidos por ley del Congreso, y no admitiéndose efectos retroactivos a
la ratificación legal del ilegitimo DNU.
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